“全面推進鄉(xiāng)村振興”系列專家解讀之十九
作者：中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟法學(xué)院教授、博導(dǎo)，中國政法大學(xué)地方財政金融與農(nóng)村法治研究中心主任 李蕊
4月16日出版的第8期《求是》雜志發(fā)表習(xí)近平總書記重要文章《促進我國社會保障事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展》。文章指出，我們積極發(fā)展養(yǎng)老、托幼、助殘等福利事業(yè)，人民群眾不分城鄉(xiāng)、地域、性別、職業(yè)，在面對年老、疾病、失業(yè)、工傷、殘疾、貧困等風(fēng)險時都有了相應(yīng)制度保障。文章強調(diào)，要“健全老年人關(guān)愛服務(wù)體系”。
近年來，中央一號文件對于農(nóng)村養(yǎng)老問題持續(xù)關(guān)注。2022年中央一號文件強調(diào)，“扎實穩(wěn)妥推進鄉(xiāng)村建設(shè)”“加強基本公共服務(wù)縣域統(tǒng)籌”“提升縣級敬老院失能照護能力和鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院集中供養(yǎng)水平，鼓勵在有條件的村莊開展日間照料、老年食堂等服務(wù)”。第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，鄉(xiāng)村60周歲及以上老年人口占鄉(xiāng)村總?cè)丝诘谋戎貫?3.81%，比城鎮(zhèn)60周歲及以上老年人口占城鎮(zhèn)總?cè)丝诘谋戎馗?.99%。未來還將衍生累積效應(yīng)。農(nóng)村養(yǎng)老問題已成為制約鄉(xiāng)村全面振興和城鄉(xiāng)融合高質(zhì)量發(fā)展的一大關(guān)鍵因素，關(guān)涉民生福祉增進和共同富裕實現(xiàn)，必須納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略統(tǒng)籌謀劃。
依托社區(qū)協(xié)同多元力量推進農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給
習(xí)近平總書記強調(diào)：“有效應(yīng)對我國人口老齡化，事關(guān)國家發(fā)展全局，事關(guān)億萬百姓福祉。”2022年，國務(wù)院印發(fā)的《“十四五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃》明確提出，“加快補齊農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)短板”。目前恰逢中央實施鄉(xiāng)村振興和積極應(yīng)對人口老齡化的雙重戰(zhàn)略，正是破解農(nóng)村養(yǎng)老難題的良好機遇。農(nóng)村養(yǎng)老問題的破解絕不是孤立的，必須從現(xiàn)實國情出發(fā)，秉持以人民為中心的發(fā)展思想，與鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合發(fā)展和實現(xiàn)共同富裕一體化考量，賦予農(nóng)村居民更多的養(yǎng)老選擇權(quán)，進而探索構(gòu)建中國特色社會主義新型農(nóng)村養(yǎng)老體系，以期能夠為全球人口老齡化的應(yīng)對，尤其是農(nóng)村養(yǎng)老問題的求解，貢獻中國方案和智慧。
農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老是在農(nóng)村社區(qū)范圍內(nèi)，以家庭養(yǎng)老為基礎(chǔ)，以社區(qū)照顧為主體，以集體組織為支撐，集合社區(qū)內(nèi)多元化力量所形成的嵌入式養(yǎng)老模式。它有效整合了家庭和社會的養(yǎng)老功能，聚合社區(qū)力量，具有養(yǎng)老“離家不離村”的優(yōu)勢。《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強新時代老齡工作的意見》強調(diào)，“提升社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)能力，著力發(fā)展街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、城鄉(xiāng)社區(qū)兩級養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，依托社區(qū)發(fā)展以居家為基礎(chǔ)的多樣化養(yǎng)老服務(wù)”。為落實“十四五”規(guī)劃綱要提出的“整合利用存量資源發(fā)展社區(qū)嵌入式養(yǎng)老”的要求，建議應(yīng)當(dāng)由政府主導(dǎo)，依托農(nóng)村內(nèi)生村治組織，嵌入外部社會組織，整合城鄉(xiāng)資源，協(xié)同政府、市場、社會力量，構(gòu)建農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老共同體。同時應(yīng)用新興信息技術(shù)，培育創(chuàng)新智慧養(yǎng)老，合力推進農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給。
充分發(fā)揮政府在推進農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給中的作用
推進農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基礎(chǔ)一環(huán)，也是補齊民生短板，實現(xiàn)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展的核心要務(wù)。本著農(nóng)村與城市養(yǎng)老服務(wù)協(xié)調(diào)發(fā)展的總基調(diào)，要充分發(fā)揮政府在推進農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給中的作用。
首先，結(jié)合鄉(xiāng)村建設(shè)和規(guī)劃，做好農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老的規(guī)劃和頂層設(shè)計。要突出規(guī)劃的前瞻性與務(wù)實性，構(gòu)建覆蓋國家、省、市、縣、鄉(xiāng)的上下銜接的農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)專項規(guī)劃體系。
其次，要給予農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)傾斜性的政策和制度支持。以需求為導(dǎo)向，適度降低農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)準入門檻。通過土地、稅收、財政、金融、人才以及產(chǎn)業(yè)等優(yōu)惠扶持政策措施，引導(dǎo)支持各類主體積極參與農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給。大力培育老年協(xié)會等農(nóng)村社區(qū)為老服務(wù)社會組織，強化農(nóng)村老年人社會支持體系建設(shè)。盤活閑置農(nóng)宅，鼓勵農(nóng)村集體建設(shè)用地優(yōu)先用于發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)。同時，加快建立農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域公共財政的長效性投入機制、預(yù)算動態(tài)增長機制和績效評估機制，逐步提高農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的建設(shè)運營補貼水平和質(zhì)量。
再次，要強化農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)督管理。規(guī)范養(yǎng)老市場秩序，堅守養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量和安全紅線，切實消除各類質(zhì)量和安全隱患。需要健全養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量標準體系，有序推進等級劃分與評定、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)安全等養(yǎng)老服務(wù)國家強制性標準貫徹落實。完善農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域跨部門協(xié)同綜合監(jiān)管機制、第三方評估機制和社會信用體系建設(shè)。
最后，著眼于農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的公共性和公益性，政府應(yīng)發(fā)揮好兜底保障作用。不僅要健全農(nóng)村普惠性、保障性養(yǎng)老工程，兜底保障經(jīng)濟困難、失能、半失能、高齡老人養(yǎng)老服務(wù)的可獲得性，也要對于社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給的持續(xù)性、適當(dāng)性承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任，確保養(yǎng)老服務(wù)不中斷。
整合城鄉(xiāng)要素資源，形成農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老合力
要強化資源優(yōu)化整合，健全農(nóng)村社區(qū)及村治組織與外部社會組織、社會工作者、社會志愿者、慈善組織、城市社區(qū)養(yǎng)老組織等主體的多方聯(lián)動機制，構(gòu)建農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老共同體。
第一，發(fā)揮村兩委和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的組織優(yōu)勢，促進鄉(xiāng)村治理與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同聯(lián)動，將農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展有機融入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施和基層社會治理體系現(xiàn)代化建設(shè)。一方面，把農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展列入村兩委工作的考核內(nèi)容和鄉(xiāng)村振興評估指標體系。另一方面，引導(dǎo)鼓勵有條件的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織適度預(yù)留一定的集體股，專項用于發(fā)展農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老，服務(wù)集體成員，增強養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的可持續(xù)性。
第二，嵌入外部社會組織，整合引進城市資源，提升農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)性。首先，依托專業(yè)社工組織和社會工作者，建立社區(qū)嵌入型的小微養(yǎng)老機構(gòu)，就近為老人提供專業(yè)的養(yǎng)護、康復(fù)、托管等一站式的服務(wù)，并將其作為整合社會資源的樞紐。其次，有條件的地區(qū)可以探索開展城鄉(xiāng)社區(qū)養(yǎng)老共建活動。推動城市養(yǎng)老服務(wù)資源和社會工作資源向農(nóng)村延伸，促進城鄉(xiāng)融合協(xié)同發(fā)展。再次，重視發(fā)揮第三次分配作用，創(chuàng)新慈善機制，引入慈善力量，有序開展農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老公益項目。最后，以鄉(xiāng)村建設(shè)行動為抓手，著力孵化農(nóng)村內(nèi)生力量，大力培育老年協(xié)會等農(nóng)村為老服務(wù)的社會組織。
第三，多措并舉盤活農(nóng)村土地、勞動力、產(chǎn)業(yè)等內(nèi)部養(yǎng)老資源，激發(fā)農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老內(nèi)生動力。整合村內(nèi)閑置農(nóng)宅和集體建設(shè)用地等資源，完備社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)場所和設(shè)施。利用村內(nèi)留守婦女、健康低齡老年人、返鄉(xiāng)人員等人力資源優(yōu)勢，發(fā)揮黨員和志愿者的引領(lǐng)作用，依托“時間銀行”“愛心超市”等多種創(chuàng)新手段，通過規(guī)范化培訓(xùn)，使其參與社區(qū)養(yǎng)老互助服務(wù)。統(tǒng)籌開發(fā)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)資源與農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老資源，推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈和農(nóng)村養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)鏈的融合延伸。
借力新興信息技術(shù)，智慧賦能農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老
我國農(nóng)村社區(qū)智慧養(yǎng)老需要在借鑒城市經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，綜合考量農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、互聯(lián)網(wǎng)普及度等多方面影響因素，積極探索研究適合各地農(nóng)村經(jīng)濟、社會、文化特點的本土化智慧養(yǎng)老模式和產(chǎn)品，為老年人提供多方位的個性化和精細化養(yǎng)老服務(wù)。
第一，農(nóng)村社區(qū)智慧養(yǎng)老是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及準入機制、評估機制、監(jiān)督機制等諸多方面，需要預(yù)先對相關(guān)制度予以頂層設(shè)計，同時著手建立規(guī)范的農(nóng)村智慧養(yǎng)老服務(wù)標準體系。智慧養(yǎng)老實施中會涉及老年人權(quán)益保護、法定監(jiān)護人授權(quán)及權(quán)利讓渡，相關(guān)主體責(zé)任劃分等諸多問題，也需要予以明確。
第二，建立數(shù)據(jù)整合信息共享機制。農(nóng)村社區(qū)智慧養(yǎng)老的實施，離不開對于分散數(shù)據(jù)資源的有效整合和共享利用。需要依托政府民政管理部門建立涵蓋各參與主體基本信息的收集和整合、動態(tài)信息的監(jiān)測和處理、綜合信息的利用與反饋等機制，以實現(xiàn)數(shù)據(jù)有效采集、傳輸、存儲、管理、監(jiān)控和統(tǒng)計分析，優(yōu)化農(nóng)村智慧養(yǎng)老方案，精準匹配對接城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)資源供給與農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)需求。
第三，依托鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施，推進農(nóng)村信息化建設(shè)，尤其是智慧養(yǎng)老信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。提升無線網(wǎng)絡(luò)的使用率和普及率，開發(fā)符合農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老實際的智慧養(yǎng)老網(wǎng)絡(luò)平臺及技術(shù)。完善多層次的農(nóng)村智慧養(yǎng)老財稅、金融支持體系。強化對于農(nóng)村社區(qū)相關(guān)人員的培訓(xùn)，尤其要著力提升農(nóng)村老年人對科技和網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品的認知和接受能力，幫助其跨越“銀色數(shù)字鴻溝”。
“全面推進鄉(xiāng)村振興”系列專家解讀
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