作者： 程萍 國家行政學(xué)院教授、博導(dǎo)
習(xí)近平同志在黨的十九大報告中指出：“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。”在這一背景下，報告強調(diào)“加強和創(chuàng)新社會治理，打造共建共治共享的社會治理格局”，為新時代我國國家治理和社會治理指明了發(fā)展方向。
從“管理”到“治理”：中國共產(chǎn)黨執(zhí)政理念實現(xiàn)重大轉(zhuǎn)變和發(fā)展
當(dāng)前，“網(wǎng)絡(luò)化”帶來的“全球化”，使“治理”成為全球發(fā)展的共識和趨勢。在這一背景下，社會治理必須回應(yīng)人民群眾不斷深化的物質(zhì)和精神需求，深入研究新時期社會治理的新挑戰(zhàn)、新要求和新課題；必須適應(yīng)社會主要矛盾的轉(zhuǎn)化，解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。
自黨的十六屆四中全會提出“社會管理體制創(chuàng)新”到十八屆三中全會提出“創(chuàng)新社會治理”，中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政理念發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變與發(fā)展，黨以高度的理論自覺和行動自覺，不斷探索、創(chuàng)新和深化“社會治理”的本質(zhì)、路徑和方法。2012年11月，十八大報告提出：“圍繞構(gòu)建中國特色社會主義社會管理體系，加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制。”十九大報告進一步提出：“打造共建共治共享的社會治理格局。加強社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。”為新時期社會治理指明了方向，提出了更加清晰、完整、符合社會發(fā)展趨勢的思路和要求。說到底，為了更好地滿足人民群眾日益增長的美好生活的需求，社會治理創(chuàng)新必須沿著社會化、法治化、智能化、專業(yè)化的方向前行，通過“治理”，實現(xiàn)“善治”——人人盡責(zé)，人人享有；使人民的獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續(xù)。
從中國共產(chǎn)黨十六大以來的治國理政思路看，從“管理”上升到“治理”，意味著我國社會體制和社會發(fā)展在目標(biāo)、主體、內(nèi)容、方式、方向和范圍等方面都發(fā)生了重要轉(zhuǎn)變。發(fā)展目標(biāo)從單純追求經(jīng)濟增長轉(zhuǎn)向以人為本，更加重視人本身的感受，以人民群眾普遍幸福為終極目標(biāo)的新發(fā)展；參與主體從單一性的政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府主導(dǎo)、全民參與，特別是人民群眾通過社會組織和基層自治組織的參與；治理內(nèi)容從強調(diào)實行政府對社會的“管控”轉(zhuǎn)向強調(diào)服務(wù)型政府建設(shè)；治理方式從傳統(tǒng)的政府行政性行為轉(zhuǎn)向社會多元主體協(xié)商共治；治理方向從自上而下的單向管理，轉(zhuǎn)向既有從政府到百姓的自上而下，又有從百姓到政府自下而上的雙向協(xié)商互動；治理范圍則跳出政府和體制內(nèi)部的局限，在厘清政府、企業(yè)和社會組織職能邊界的基礎(chǔ)上，向全社會開放。從這些轉(zhuǎn)變可以看到，“治理”比“管理”更加重視參與主體間的協(xié)商對話、協(xié)調(diào)互動，也更加民主、開放和包容，更加重視和強調(diào)人民當(dāng)家作主。
共建共治共享：完善人民當(dāng)家作主的制度體系
新時代，圍繞共建共治共享的社會治理格局，人民群眾當(dāng)家作主、參與社會治理的主要內(nèi)容有哪些？參與的重點和難點在哪里？以怎樣的形式參與更有效？十九大報告進一步提出以人民為中心的治理理念，把黨的群眾路線貫徹到治國理政的全部活動之中，對社會治理創(chuàng)新提出了新課題、新思路。
什么是人民當(dāng)家作主？就是在法律框架下，凡是與廣大人民群眾切身利益相關(guān)的事務(wù)，特別是涉及普遍性民生問題的社會政策和事務(wù)，交給人民群眾討論協(xié)商，讓人民群眾參與決策和治理的全過程。從民主政治視角看，決策由權(quán)力機構(gòu)主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)槿罕妳⑴c，與人民群眾互動協(xié)商的過程。從公共行政視角看，公共權(quán)力的行使過程，強調(diào)的是決策者與受決策影響的利益相關(guān)人雙向溝通和協(xié)商對話的過程、形式與結(jié)果。公共權(quán)利行使過程一般包括：議題的提出與確定過程、決策過程、政策實施過程、政策評估反饋過程、政策調(diào)整完善過程等。在以上每個階段性過程中，建立信息公開、協(xié)商互動、檢查監(jiān)督、評估反饋、修正完善的制度體系，是真正實現(xiàn)人民當(dāng)家作主最重要的制度保證，也是新時代社會治理創(chuàng)新的重點和難點。從公益事業(yè)視角看，人民當(dāng)家作主強調(diào)的是以公共政策引導(dǎo)和鼓勵人民群眾在環(huán)境保護、健康、教育、扶貧、養(yǎng)老助殘、婦女兒童權(quán)益保護、法律援助、社會治安、文化體育等方面發(fā)揮重要作用。目前，公益性事業(yè)是人民群眾參與社會治理的重點，也是政府政策引導(dǎo)的重點，十八大以來，已經(jīng)取得了可喜的成果，初步形成以社會組織為主體的人民群眾積極參與公益性社會事業(yè)的氛圍和局面。
黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民當(dāng)家作主，不是以公民個人的意愿和行為為前提，而是以最廣大人民群眾的共同利益根本利益為前提，通過人民當(dāng)家作主，實現(xiàn)依法保障廣大人民群眾的核心利益，從而實現(xiàn)對公民個人基本權(quán)利和利益的保障。從法律視角看，人民群眾依法參與社會治理，主體可以是個人，也可以是組織——市場組織或者社會組織。公民個人有依法積極參與公共事務(wù)的權(quán)利和義務(wù)，但個人參與具有很大的局限性，在普遍性和代表性方面存在明顯不足。市場組織——企業(yè)，也是社會治理的重要參與力量和主體，但企業(yè)通常以市場為導(dǎo)向，以追逐利潤最大化為前提，對無利或者微利的社會事業(yè)缺乏參與的動力。黨的十六大正式提出社會管理創(chuàng)新，中央對社會組織給予了前所未有的高度重視。十七大對社會組織發(fā)展提出明確要求，十七屆二中全會《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》中突出強調(diào)了社會組織的功能、地位和作用。十八大報告3次提到社會組織，十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》確立了社會組織在國家治理中的重要主體地位。十九大報告5次提到社會組織，對社會組織的期待更高，要求社會組織在新時代有新作為，發(fā)揮社會組織在協(xié)商民主、社會治理特別是包括環(huán)境保護在內(nèi)的公益性事業(yè)發(fā)展中的獨特優(yōu)勢和積極作用。在黨的引領(lǐng)下，社會組織正在逐步成長為人民學(xué)習(xí)和實踐當(dāng)家作主的重要平臺和組織形式。
