南京師范大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生 周 赟
南京師范大學(xué)公共管理學(xué)院院長、教授、博導(dǎo) 趙 暉
【摘要】改革開放以來，中國社會總共發(fā)生過三次較集中的官員辭職現(xiàn)象，往往都出現(xiàn)在政治經(jīng)濟發(fā)生重大調(diào)整的歷史節(jié)點。這預(yù)示著官員辭職與政府戰(zhàn)略的調(diào)整與社會發(fā)展的需要有著莫大關(guān)聯(lián)，進而可以發(fā)現(xiàn)官員辭職的動力就是由政府變革的推動力與社會發(fā)展的吸引力所組成。只有當官員辭職成為社會新常態(tài)，才能推動政府變革的現(xiàn)代化、促進人力資源流動從而激發(fā)創(chuàng)造力，最終為社會發(fā)展注入持續(xù)的活力。
【關(guān)鍵詞】官員辭職 政府變革 社會發(fā)展 互動關(guān)系 制度設(shè)計
【中圖分類號】D6 【文獻標識碼】A
自2013年以來，官員辭職愈加增多，據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，全國各地至少有35名科級以上官員主動提出辭職，僅就2015年來說已有10名官員主動離職，諸如包括山東省濟寧市市長梅永紅、中央編譯局副局長俞可平等在內(nèi)的多名廳局級干部，這些官員的辭職引起了社會各界廣泛的關(guān)切。官員辭職原本只是正常的職業(yè)轉(zhuǎn)換，也是官員作為公民依法享有的一般權(quán)利，但是由于官員是擁有公共權(quán)力的特殊群體，所掌握的信息資源使他們通常對政治氣候和社會環(huán)境變化保持異常敏銳的觸感①，從而他們的離職往往牽扯到許多社會公共問題以及預(yù)示著社會環(huán)境的變化，所以一般公眾對于官員辭職的現(xiàn)象往往都予以高度關(guān)注。
官員辭職的歷史梳理
官員辭職與社會具體的政治環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境有著千絲萬縷的聯(lián)系。某一時段集中辭職現(xiàn)象的形成與當時的社會發(fā)展狀態(tài)有著密切的關(guān)聯(lián)，因而要闡釋官員辭職現(xiàn)象就必須從歷史的角度來觀察其所處的社會背景及其變遷。
20世紀80年代，在黨十二大提出“計劃經(jīng)濟為主，市場調(diào)節(jié)為輔”，以及十三大提出“國家調(diào)節(jié)市場，市場引導(dǎo)企業(yè)”的思想引導(dǎo)下，中國從引入市場機制完善計劃經(jīng)濟到有計劃地發(fā)展商品經(jīng)濟，社會開始逐步擺脫以往單一的經(jīng)濟模式，建立以公有制經(jīng)濟為主體、多種經(jīng)濟成分并存的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。中國處在了社會轉(zhuǎn)型的歷史轉(zhuǎn)折點上，與之相對應(yīng)的必然是需要大量人才去推動改革。然而當時中國剛剛走出計劃經(jīng)濟時代，國家人力資源配置處于嚴重畸形的狀態(tài)：眾多人才精英都集中在政府機關(guān)，造成政府人力資源過剩、人浮于事的現(xiàn)象，與之相反的是，社會上人才相對匱乏，人力資源結(jié)構(gòu)的失衡阻礙了社會經(jīng)濟的發(fā)展。再加之中國被幾千年的“官本位”思想所浸染，“學(xué)而優(yōu)則仕”仍然是精英人才的第一選擇，機構(gòu)內(nèi)人才幾乎沒人愿意去市場冒險。政府為了配合經(jīng)濟發(fā)展的需要，主動承擔(dān)了調(diào)整人力資源配置的任務(wù)，鼓勵官員到部門下屬的單位和國有企業(yè)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)，政策上基本屬于體制內(nèi)原有編制的平移，最終促成了這一波大規(guī)模的官員辭職現(xiàn)象。
經(jīng)過80年代引入市場機制的商品經(jīng)濟發(fā)展，經(jīng)濟活動的自由度得以提高，經(jīng)濟環(huán)境日益變得多樣化從而帶動社會各方面的進步。市場展現(xiàn)了其獨特的魅力，市場的價值得到了多數(shù)精英人才的肯定，政府機關(guān)的人才紛紛萌發(fā)了跳出體制到市場中去的想法。1992年鄧小平南巡講話之后，中國確立了發(fā)展市場經(jīng)濟的改革目標，這給當時處于思想萌動期的精英們帶來了莫大的激勵。由于人力資源市場尚未完全形成，僅靠市場調(diào)節(jié)無法起到示范作用。為達到最大限度為市場發(fā)展補充人力資源的目的，政府采取了“停薪留職，隨時可回原單位工作”的政策來推動官員主動從商。據(jù)人社部的數(shù)據(jù)顯示，1992年有12萬公務(wù)員辭職下海，1000多萬公務(wù)員停薪留職。②
2000～2003年中國的經(jīng)濟環(huán)境再次發(fā)生了較大的波動，經(jīng)過十年左右市場經(jīng)濟的發(fā)展，市場配置作用日益加強，多種非公有制經(jīng)濟的發(fā)展壯大也在逐步豐富與完善經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。黨的十五大提出“對個體、私營等非公有制經(jīng)濟要繼續(xù)鼓勵、引導(dǎo)”、十六大提出“健全現(xiàn)代市場體系，在更大程度上發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”的政策下，市場經(jīng)濟日益活躍，私營經(jīng)濟處于經(jīng)濟政策寬松的快速發(fā)展時期。市場所蘊藏的巨大潛力經(jīng)過十年的積淀，再次迸發(fā)出難以阻擋的力量，它為社會創(chuàng)造了大量財富從而吸引了精英們的注意。與此同時，政府機構(gòu)開始精簡編制內(nèi)的人員，客觀上為進一步釋放市場活力帶來了大量人力資源動力。官員以辭職或者提前退休的形式徹底離開了體制，進入民營企業(yè)（多為上市公司）擔(dān)任高級經(jīng)理人以此經(jīng)營從商，在此形勢下最終形成了全國各地一萬多名科級以上的干部辭職經(jīng)商的官員辭職現(xiàn)象。
官員辭職動力：政府變革推動力與社會發(fā)展吸引力
官員辭職作為中國特殊群體的職業(yè)流動現(xiàn)象是國家人才資源結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略調(diào)整與由市場驅(qū)動的社會轉(zhuǎn)型發(fā)展需要彼此相互作用的結(jié)果。具有政治、經(jīng)濟雙重意義的官員辭職回應(yīng)與傳達了社會深層次變革的信號，體制內(nèi)與體制外的兩股動量在共同推動著官員辭職。
官員辭職的動力就是來自體制內(nèi)政府變革的推動力與體制外社會發(fā)展的吸引力，它們在社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的不同歷史時期，交替起到了不同程度的作用從而共同推動了官員辭職現(xiàn)象。隨著社會經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型，與政府變革的推動力相比較，社會發(fā)展的吸引力在不斷強化：80年代官員辭職主要是由體制內(nèi)推力促成的，而體制外拉力所起的作用較小；1992年政府變革的力量依然強勁，但是社會吸引力所起的作用也得到了提升；2000～2003年發(fā)育逐漸成熟的社會所展現(xiàn)的吸引力成為了關(guān)鍵，而機構(gòu)的變革只起到了策應(yīng)與協(xié)助的作用。官員辭職在受到體制內(nèi)推力作用的情況下，與市場作用日益強大的社會發(fā)展也越來越緊密相連。政府變革的推動力只是官員辭職內(nèi)在動力的一個方面，而更為重要的是由經(jīng)濟發(fā)展推進社會環(huán)境的優(yōu)化所造就的吸引力。政府變革的推動力、社會發(fā)展的吸引力，以及由兩者匯聚而成的官員辭職動力是在政府、社會、官員三者之間平衡協(xié)調(diào)下產(chǎn)生的。
官員辭職、政府變革與社會發(fā)展的互動關(guān)系
官員辭職是市場經(jīng)濟發(fā)展下人才自由流動的現(xiàn)象，也是人力資源配置的優(yōu)化結(jié)果，它既反映出職業(yè)結(jié)構(gòu)的多樣化，又折射出公民擇業(yè)的自由程度。然而有一種觀點認為，官員辭職造成的人員流動會導(dǎo)致政府機關(guān)的人才流失，制約政府創(chuàng)新進取與革新發(fā)展的動力，對機構(gòu)運轉(zhuǎn)乃至社會發(fā)展造成負面影響。通過觀察歷史發(fā)現(xiàn)，官員辭職是與國家的經(jīng)濟推進、政治改革以及社會價值觀念的轉(zhuǎn)變相適應(yīng)的。官員辭職所帶來的人員流動不僅是隨著社會的進步必然要發(fā)生的結(jié)果，也同樣是衡量一個政府現(xiàn)代化程度的標志。官員辭職、政府變革與社會發(fā)展之間并不是矛盾對立的關(guān)系，相反他們之間存在著相互促進的聯(lián)系。
官員辭職可以推進政府變革以此提升政府自身的優(yōu)化能力。政府掌握著國家大部分資源，而有權(quán)對這些政治、經(jīng)濟資源進行調(diào)配的則是官員隊伍。由于歷史原因掌握龐大資源而又沒有適當?shù)闹萍s，使得官員作為“為人民服務(wù)，為公共服務(wù)”的崗位被賦予了不適當?shù)穆殬I(yè)優(yōu)越感，從而脫離了其原本作為一種普通職業(yè)的本質(zhì)進而被異化為特殊體，造成了社會大眾對于官員職業(yè)的畸形崇拜。大量社會精英紛紛涌入政府導(dǎo)致了人員超編與機構(gòu)冗員，從而對機構(gòu)本身形成了一種束縛：龐大的官員隊伍會逐步形成官僚利益集團從而窒息體制內(nèi)變革的活力，而且還容易誘發(fā)腐敗而敗壞風(fēng)氣、滋生例行敷衍的惰性。穆勒認為，“如果一國之內(nèi)所有才俊都被吸納入政府，那么政府本身的精神活力和進取之勢遲早就會喪失……如果不想讓我們的機構(gòu)陷入腐敗，那么，這個團體就切不可把能夠塑造和培養(yǎng)人類政治治理所需之才的所有職位，都完全包攬在自己手中。”③為避免過剩的人才聚集于政府從而引發(fā)問題，最有效的辦法就是促進政府與社會之間的人員流動，它將有利于政府進行自我調(diào)整與創(chuàng)新，有利于政府消除權(quán)力腐敗與官僚主義，有利于政府更換新鮮血液保持自身活力。因而最重要一環(huán)就是促使官員辭職成為一種常態(tài)，持續(xù)優(yōu)化政府與社會之間的人才配置、保持人才的自由流動。
官員辭職將不適應(yīng)機關(guān)職業(yè)生活與工作要求，卻能在專業(yè)性與技術(shù)性更強的領(lǐng)域發(fā)揮作用的人才推向了社會，將人才調(diào)配到了最適合其天性發(fā)展的崗位，整個社會也就步入了高速發(fā)展的軌道。橫亙在政府與社會之間對于人才資源的需求矛盾，通過官員辭職這種人才自由流動的形式而化解，同時也解決了人力資源結(jié)構(gòu)不均衡的難題。這也從側(cè)面反映出，調(diào)配國家資源的權(quán)力（主要是人力資源配置的權(quán)力）在逐步地回歸于社會，市場將自動調(diào)節(jié)各個行業(yè)之間精英人才的流動。其意義不僅僅局限于官民之間的身份轉(zhuǎn)換趨于常態(tài)化，更重要的是讓社會擁有了更多自由權(quán)利，使社會各種職業(yè)都能展現(xiàn)出自身的吸引力，適應(yīng)不同類型的人才需求進而讓公民在擇業(yè)時具備更多意志自由，這無疑對社會的文明進步發(fā)揮了關(guān)鍵作用。通過推動官員辭職將官員這個長期在中國社會被特殊化看待的崗位，褪去它不應(yīng)具有的光環(huán)以此回歸普通職業(yè)的行列從而所起到示范作用的影響，促使民眾尤其是國家的碩學(xué)俊彥與精英天才，不再單單把進入仕途以此謀求高升并將其作為人生進取的唯一目標，而是將理想投身于能夠促進社會進步的各行各業(yè)的事業(yè)發(fā)展之中，進而開啟其天賦、健全其人格、自由其意志，那么組成這個社會的每個人的才華與心智就會得到充分的培養(yǎng)與鍛煉，進而人的活力與潛能就會得到激發(fā)、創(chuàng)新思維就會得到拓展，最終也就會形成一股無法阻擋的強大動力來推動社會發(fā)展。
官員辭職通過促成政府變革與社會發(fā)展而使政府與社會受益，同樣政府變革的推動力與社會發(fā)展的吸引力也在促使官員辭職逐步常態(tài)化：只有當政府機構(gòu)擁有改革進取的決心與行之有效的措施來推動體制內(nèi)人員的分流，只有當社會經(jīng)濟發(fā)育成熟、職業(yè)環(huán)境得到改善、價值觀念回歸理性，從而形成強大的吸力來誘導(dǎo)體制內(nèi)人才流向社會，官員辭職才能以社會職業(yè)流動的常態(tài)現(xiàn)象而出現(xiàn)。在這三方關(guān)系中最為關(guān)鍵的就是社會發(fā)展所起到的作用，它的變化最直接促動到其余兩方。舉個典型的例子，在2008年世界金融危機的波及之下，從2009年起民營企業(yè)的生存環(huán)境惡化，從而造成民營經(jīng)濟發(fā)展的困境，同時由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐加快，結(jié)構(gòu)性失業(yè)因素的增加形成了就業(yè)市場巨大壓力，最終影響到經(jīng)濟發(fā)展以及職業(yè)結(jié)構(gòu)的多元選擇?；诼殬I(yè)的穩(wěn)定性、職業(yè)的經(jīng)濟收益、職業(yè)的社會認同等因素考慮，回到體制內(nèi)工作又成為了人們擇業(yè)的第一選擇，一度被弱化的“官本位”思維再度被強化，隨之公務(wù)員報考熱潮逐年攀高，促進人員雙向流動的官員辭職被力求只進不出的“官本位”思想影響下的報考公務(wù)員熱潮所擠退。經(jīng)濟發(fā)展的急劇變化引起了社會取向的轉(zhuǎn)變，重新拉開了體制內(nèi)職業(yè)與社會其他職業(yè)在心理與物質(zhì)上的距離。社會人才紛紛又開始轉(zhuǎn)向政府謀求工作，而體制內(nèi)人員面對不穩(wěn)定的經(jīng)濟環(huán)境也不愿離開體制，這對于政府機構(gòu)的變革來說無疑造成了困難?？梢钥闯?，雖然三方之間有互促的關(guān)系，但是社會發(fā)展作為一個關(guān)鍵變量與主要因素，在其與政府變革、官員辭職之間互動發(fā)展的聯(lián)系中，它對其余兩者帶來了最為主動與直接的影響。
所以只有當一個社會的市場經(jīng)濟發(fā)展能夠長久保持活力，社會的創(chuàng)新能力與優(yōu)化配置能力才能夠正常運作，國家人才資源的職業(yè)流動才能自由順暢，政府機構(gòu)革新進步與自我調(diào)整的力量才能維持，最終才能促使官員辭職、政府變革與社會發(fā)展之間互動關(guān)系的良好發(fā)展。
