組織機(jī)構(gòu)建設(shè)不到位，使協(xié)同立法缺乏有效的依托。按照《框架協(xié)議》和《管理協(xié)定》相關(guān)要求，霍爾果斯中心中方區(qū)和哈方區(qū)各設(shè)組織機(jī)構(gòu)，各組織機(jī)構(gòu)之間采取會(huì)晤和協(xié)商機(jī)制。而現(xiàn)行的這種組織機(jī)構(gòu)設(shè)置和管理模式，卻存在著中方區(qū)與哈方區(qū)組織機(jī)構(gòu)設(shè)置不對(duì)稱(chēng)及工作績(jī)效低下等突出問(wèn)題，很難實(shí)現(xiàn)中哈兩國(guó)經(jīng)濟(jì)的深層合作。另外，霍爾果斯中心已經(jīng)進(jìn)入運(yùn)營(yíng)階段，中哈兩國(guó)之間缺乏一個(gè)高效能的、能夠及時(shí)解決實(shí)際問(wèn)題的合作協(xié)調(diào)機(jī)制，這使得霍爾果斯中心跨境經(jīng)濟(jì)合作協(xié)同立法在一定程度上只限于空談和設(shè)想。
關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘問(wèn)題的存在，給協(xié)同立法實(shí)施帶來(lái)了新考驗(yàn)?；魻柟怪行目缇辰?jīng)濟(jì)合作的核心內(nèi)容是貿(mào)易與投資便利化，而影響貿(mào)易與投資便利化的主要障礙就是關(guān)稅壁壘和非關(guān)稅壁壘。關(guān)稅壁壘，一般情況下由一國(guó)利用對(duì)出口商品征收關(guān)稅的手段，來(lái)提高進(jìn)品商品的成本，削弱對(duì)方競(jìng)爭(zhēng)力，以保護(hù)本國(guó)商品在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)上與其競(jìng)爭(zhēng)。非關(guān)稅壁壘，由一國(guó)除了采取關(guān)稅手段以外，運(yùn)用其他各種措施進(jìn)行調(diào)節(jié)、管理和控制，其在某種程度上是為了保護(hù)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)和國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，但也會(huì)給消費(fèi)者帶來(lái)一定的經(jīng)濟(jì)損失。當(dāng)前，雖然中哈兩國(guó)之間簽署了投資保護(hù)協(xié)定和避免雙重征稅協(xié)定，但在執(zhí)行的過(guò)程中，各種各樣的關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘問(wèn)題仍然存在，這不僅給跨境經(jīng)濟(jì)合作良性發(fā)展帶來(lái)了難題，而且給協(xié)同立法動(dòng)態(tài)實(shí)施工作帶來(lái)了新考驗(yàn)。
投資優(yōu)惠政策的不協(xié)調(diào)，給協(xié)同立法工作增加了新難度。根據(jù)《管理協(xié)定》第十二條規(guī)定，霍爾果斯中心投資優(yōu)惠政策是中方與哈方根據(jù)各自國(guó)家的法律適用的結(jié)果，并且各方的投資優(yōu)惠政策僅在各自轄區(qū)適用。優(yōu)惠政策的實(shí)施，對(duì)吸引國(guó)內(nèi)外資金、技術(shù)、人才，高起點(diǎn)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)取發(fā)展，加快霍爾果斯中心的發(fā)展具有重要的支撐作用。當(dāng)前，中國(guó)政府已經(jīng)就中方區(qū)域的相關(guān)優(yōu)惠政策做出了批復(fù)，以鼓勵(lì)和確保雙方企業(yè)在雙方區(qū)域內(nèi)相互投資的積極性，但哈方卻至今未按照兩國(guó)的《管理協(xié)定》及對(duì)等原則明確相應(yīng)的優(yōu)惠政策和相關(guān)立法。通過(guò)對(duì)優(yōu)惠政策的理性分析，我們不難看出，跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的復(fù)雜性、國(guó)家層面的謹(jǐn)慎性決定著協(xié)同立法需納入相關(guān)的工作機(jī)制、工作流程、管理模式和政策框架，為優(yōu)惠政策的順利實(shí)施和平衡發(fā)展，提供法律制度依據(jù)。
爭(zhēng)端解決機(jī)制和邊貿(mào)糾紛解決途徑的缺失，給協(xié)同立法工作帶來(lái)了新空白。隨著霍爾果斯中心的封關(guān)運(yùn)營(yíng)，中國(guó)與哈國(guó)之間合作頻繁，貿(mào)易和投資不斷擴(kuò)大，國(guó)際經(jīng)貿(mào)爭(zhēng)端不可避免，并會(huì)相繼出現(xiàn)。此外，長(zhǎng)期以來(lái)，由于中哈兩國(guó)法律文化和法律意識(shí)的差別，在邊境經(jīng)貿(mào)活動(dòng)中，一旦發(fā)生了民商事糾紛，多數(shù)當(dāng)事人不愿意選擇訴訟途徑解決，即使通過(guò)訴訟程序，我國(guó)法院訴訟文書(shū)和生效判決、裁定在哈國(guó)的承認(rèn)、送達(dá)和執(zhí)行等仍存在許多不確定性。隨著霍爾果斯中心的運(yùn)營(yíng)發(fā)展，邊貿(mào)糾紛如果不能得到及時(shí)、公正、有效的解決，勢(shì)必影響霍爾果斯中心交易的效率以及貿(mào)易秩序。為此，解決爭(zhēng)端問(wèn)題機(jī)制和處理糾紛辦法的缺失，迫切要求在協(xié)同立法上補(bǔ)充完善。
跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)協(xié)同立法的意義
加強(qiáng)跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)協(xié)同立法研究，完善相關(guān)政策辦法，對(duì)強(qiáng)化雙方國(guó)家高層共識(shí)，健全良好的運(yùn)營(yíng)模式，促進(jìn)雙邊經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。
強(qiáng)化雙方共識(shí)所需?；魻柟怪行目缇辰?jīng)濟(jì)合作的真正實(shí)現(xiàn)需要充分發(fā)揮中哈兩國(guó)能動(dòng)的協(xié)商精神，整合并培養(yǎng)出一些重要的共識(shí)，強(qiáng)化國(guó)家間存在的共同利益理念。實(shí)踐證明，“僅僅是通過(guò)國(guó)家元首及外交方面的交往或努力是不夠的，往往也是不穩(wěn)定的，唯有形成一定的規(guī)則和運(yùn)作機(jī)制，體現(xiàn)在法律制度層面，對(duì)參與國(guó)予以整體約束，才能比較持久和有效地進(jìn)行并擴(kuò)大區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作。”③
提供政策支持所要?；魻柟怪行目缇辰?jīng)濟(jì)合作是在兩個(gè)主權(quán)國(guó)家之間展開(kāi)的，國(guó)家間通過(guò)談判協(xié)商簽訂的雙邊條約是跨境經(jīng)濟(jì)合作最主要的法律依據(jù)，“考慮制度因素對(duì)國(guó)家之間互動(dòng)產(chǎn)生的影響”④，通過(guò)加強(qiáng)中哈兩國(guó)政府之間的協(xié)同立法，進(jìn)一步健全和完善區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作法律制度，是具有經(jīng)濟(jì)職能的國(guó)際合作所必須作出的選擇。
經(jīng)濟(jì)發(fā)展使命所系。貿(mào)易與投資便利化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，客觀上要求降低成本，提高商品、資本和人員的流動(dòng)效率，改善霍爾果斯中心的貿(mào)易和投資環(huán)境，而加強(qiáng)霍爾果斯中心協(xié)同立法工作，可以進(jìn)一步深化中哈兩國(guó)之間跨境經(jīng)濟(jì)合作關(guān)系，對(duì)促進(jìn)交往、保障合作、維護(hù)秩序，貿(mào)易與投資便利化的實(shí)現(xiàn)起著重要的推動(dòng)作用。
跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)協(xié)同立法政策建議
明確協(xié)同立法的區(qū)域取向?；魻柟怪行牡膮f(xié)同立法，首先要明確區(qū)域合作取向，即以霍爾果斯中心為范式推動(dòng)中亞區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化建設(shè)。當(dāng)前，隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的深入發(fā)展，以自由貿(mào)易協(xié)議法律制度形式保證，有效促進(jìn)雙邊和區(qū)域經(jīng)濟(jì)，已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展進(jìn)程中的強(qiáng)勁趨勢(shì)。其次要在中亞地區(qū)進(jìn)行區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作，這是我國(guó)應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展的重要戰(zhàn)略，而霍爾果斯中心正是實(shí)現(xiàn)這個(gè)戰(zhàn)略目標(biāo)的一個(gè)步驟。實(shí)踐中，霍爾果斯中心要以推動(dòng)實(shí)現(xiàn)中亞區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化為目標(biāo)，基于實(shí)際情況，加強(qiáng)中哈兩國(guó)之間的協(xié)調(diào)與合作。最后要認(rèn)清霍爾果斯中心運(yùn)行模式與現(xiàn)有的任何一種合作模式之間的區(qū)別，制定近期目標(biāo)和遠(yuǎn)期目標(biāo)。近期目標(biāo)要以霍爾果斯中心自身建設(shè)為重點(diǎn)，發(fā)展跨境經(jīng)濟(jì)合作，深化實(shí)施《框架協(xié)議》和《管理協(xié)定》，將霍爾果斯中心作為中哈自由貿(mào)易區(qū)的組成部分，采取雙邊突破、分階段實(shí)施、多邊推進(jìn)的方法，率先建立中哈自由貿(mào)易區(qū)。長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)是充分發(fā)揮霍爾果斯中心的“幅射”作用，“分層次推動(dòng)次區(qū)域形成城市網(wǎng)絡(luò)格局”⑤，將上海合作組織區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的范圍擴(kuò)展到中亞五國(guó)。
破除協(xié)同立法的障礙。在霍爾果斯中心跨境經(jīng)濟(jì)合作中，國(guó)家主權(quán)主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是中哈兩國(guó)均堅(jiān)持各自的政治和經(jīng)濟(jì)主權(quán)，在國(guó)際經(jīng)濟(jì)交往中體現(xiàn)了平等獨(dú)立的法律地位；二是為促進(jìn)跨境經(jīng)濟(jì)合作深入開(kāi)展，實(shí)現(xiàn)跨境經(jīng)濟(jì)合作最大利益化，中哈兩國(guó)有必要自愿地限制自己的主權(quán)權(quán)利，并將其轉(zhuǎn)移或授予相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，霍爾果斯中心的跨境經(jīng)濟(jì)合作要想取得卓有成效的進(jìn)展，就必須采納國(guó)際法主權(quán)理論，尊重各成員的平等獨(dú)立的主權(quán)權(quán)利，進(jìn)一步激發(fā)其積極性。各成員國(guó)在完全自愿的條件下，要對(duì)主權(quán)權(quán)利進(jìn)行讓渡或共享，以提高跨境經(jīng)濟(jì)合作的效率。另外，在堅(jiān)持國(guó)家主權(quán)原則的基礎(chǔ)上，中哈兩國(guó)政府要突破國(guó)家保護(hù)主義，確立并達(dá)成把整體經(jīng)濟(jì)利益放在各方區(qū)域利益之上的發(fā)展思路，深度平衡中方區(qū)與哈方區(qū)的利益，共同構(gòu)筑健全的法律約束機(jī)制。實(shí)踐證明，通過(guò)法律手段的實(shí)施，能夠?yàn)榭缇辰?jīng)濟(jì)合作保駕護(hù)航，為其和諧發(fā)展提供完善的法律制度，可以創(chuàng)造出優(yōu)質(zhì)的法治環(huán)境。所以，中方與哈雙方政府要共同認(rèn)識(shí)到霍爾果斯中心是一種次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作，需要以互利共贏的態(tài)度簽署合作協(xié)定，以積極的姿態(tài)共建經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，以長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的眼光完善協(xié)同立法工作，為推動(dòng)國(guó)際立法工作尋求新的支撐點(diǎn)。
抓住協(xié)同立法的重點(diǎn)內(nèi)容。當(dāng)前，真正實(shí)現(xiàn)人員、貨物（商品）及交通工具的自由流動(dòng)，是霍爾果斯中心協(xié)同立法需要重點(diǎn)解決的問(wèn)題。從跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)運(yùn)行情況看，要實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，前提是要實(shí)現(xiàn)貨物流動(dòng)的最大自由化。在歐盟國(guó)家之間，關(guān)于貨物自由流動(dòng)的法律規(guī)定大致分為內(nèi)部措施和外部措施。對(duì)外措施通常是指關(guān)稅同盟；對(duì)內(nèi)措施主要是消除妨礙貨物流動(dòng)自由的財(cái)政障礙，包括禁止對(duì)成員方的商品進(jìn)行出口征收關(guān)稅和等量關(guān)稅，禁止征收直接、間接保護(hù)本國(guó)產(chǎn)品的國(guó)內(nèi)稅，協(xié)調(diào)解決影響商品價(jià)格的國(guó)內(nèi)稅，在成員方間取消進(jìn)出口數(shù)量限制等。在促進(jìn)我國(guó)跨境合作區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，要以貿(mào)易與投資便利化為重點(diǎn)，充分借鑒歐盟的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善協(xié)同立法運(yùn)行制度，拓展法律應(yīng)用空間，采取必要的限制措施，避免和消除貿(mào)易與投資便利化帶來(lái)的負(fù)面影響。雖然霍爾果斯中心是經(jīng)過(guò)中哈兩國(guó)首腦倡議，并在兩國(guó)中央政府主導(dǎo)下運(yùn)行的，在政治層面上也達(dá)成了一定認(rèn)同，但中哈兩國(guó)應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)到，當(dāng)前邊境地區(qū)的跨境經(jīng)濟(jì)合作逐步在增強(qiáng)，邊界的分界領(lǐng)土和主權(quán)功能已經(jīng)開(kāi)始弱化。我國(guó)可以通過(guò)對(duì)霍爾果斯中心中方區(qū)法律制度的完善，進(jìn)一步推動(dòng)兩國(guó)政府之間的合作，使一系列國(guó)際性的原則、準(zhǔn)則和規(guī)則滲透到雙方國(guó)內(nèi)法結(jié)構(gòu)中。隨著法律的良性互動(dòng)，中哈兩國(guó)政府區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的意愿加強(qiáng)，法律同質(zhì)性增多，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中的法律障礙也將隨之減少。
把握協(xié)同立法的發(fā)展方向。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，我國(guó)在加強(qiáng)制度化建設(shè)的同時(shí)，應(yīng)高度關(guān)注市場(chǎng)化建設(shè)和市場(chǎng)機(jī)制的引入，并以能否提高霍爾果斯中心市場(chǎng)化程度作為協(xié)同立法的一個(gè)重要原則，廣泛調(diào)動(dòng)行為主體共同參與的積極性。巴拉薩認(rèn)為：“市場(chǎng)在區(qū)域濟(jì)合作中盡管具有基礎(chǔ)性作用，制度與國(guó)家，尤其是超國(guó)家機(jī)構(gòu)的調(diào)節(jié)在經(jīng)濟(jì)合作中更具有重要作用。”⑥從市場(chǎng)化程度來(lái)看，中國(guó)和哈國(guó)均為發(fā)展中國(guó)家，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較低、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度不夠成熟，市場(chǎng)化程度低，基礎(chǔ)設(shè)施落后。因此，從制度安排上來(lái)看，霍爾果斯中心不具備自下而上合作的市場(chǎng)基礎(chǔ)，需要實(shí)行自上而下的制度框架；從開(kāi)放程度看，霍爾果斯中心區(qū)域內(nèi)企業(yè)合作，目前還不具備吸引域外企業(yè)的能力。合作的開(kāi)放性不僅需要聚集合作區(qū)域內(nèi)的企業(yè)，而且還要吸引域外企業(yè)到此投資。由于市場(chǎng)沒(méi)有發(fā)展到吸引企業(yè)和資金集聚的水平，加之市場(chǎng)自發(fā)力量不足，客觀上需要協(xié)同立法的有效推動(dòng)。當(dāng)前，隨著協(xié)同立法的制定和制度性安排的發(fā)展，將進(jìn)一步拓展外部市場(chǎng)，減弱排他性，提高區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力。因此，協(xié)同立法工作必須堅(jiān)持開(kāi)放性原則，建立一系列不具備排他性的制度安排，充分吸引域外的企業(yè)、資金和人才等資源，促進(jìn)霍爾果斯中心區(qū)域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。
跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)發(fā)展是循序漸進(jìn)的，其協(xié)同立法工作不可能一蹴而就。我們要認(rèn)清政治、經(jīng)濟(jì)、歷史、文化和法律制度的差異性、復(fù)雜性以及邊境地區(qū)的敏感性，從區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的視角出發(fā)，加強(qiáng)協(xié)同立法工作研究，拓展法律制度應(yīng)用領(lǐng)域，從更廣范圍、更深層次上增強(qiáng)協(xié)同立法與區(qū)域經(jīng)濟(jì)的滲透與融合，為推動(dòng)跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)發(fā)展增添新的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。當(dāng)前，隨著參與國(guó)高層交往日益密切，政治互信不斷加深，人文交流亮點(diǎn)紛呈，務(wù)實(shí)合作快速發(fā)展，我們堅(jiān)信，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化視閾下的跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)協(xié)同立法將日趨完善，協(xié)調(diào)性與統(tǒng)一性也必將逐漸提高。
（作者為大連海事大學(xué)法學(xué)院博士研究生）
【注釋】
①吳莊瑩：“CEPA后兩岸更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系建立的可行性分析”，《經(jīng)濟(jì)前沿》，2014年第10期。
②李大偉：“我國(guó)和中亞五國(guó)經(jīng)貿(mào)合作現(xiàn)狀、問(wèn)題及對(duì)策”，《宏觀經(jīng)濟(jì)管理》，2014年第1期。
③李樂(lè)：“論政府間國(guó)際制度與國(guó)家的關(guān)系—以《聯(lián)合國(guó)海洋法公約與中國(guó)為例》”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2000年第2期。
④倪峰：“對(duì)多邊主義理論構(gòu)成的一些探索”，《國(guó)際論壇》，2004年第6期。
⑤宏觀經(jīng)濟(jì)研究院課題組：“關(guān)于加強(qiáng)國(guó)際次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的探討”，《宏觀經(jīng)濟(jì)管理》，2013年第5期。
⑥姜永銘：“跨國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展研究”，吉林大學(xué)2009年博士論文。
責(zé)編 / 張蕾
