原標題:上海制定條例提升整體居住品質、加強歷史文化保護——城市更新 立法規(guī)范(深閱讀)
核心閱讀
“建立健全城市更新公眾參與機制”“物業(yè)權利人以及其他單位和個人可以向區(qū)人民政府提出更新建議”……前不久,上海市施行城市更新條例,明確城市更新的原則、機制等,為從外延擴張轉向內涵提升階段的城市更新,提供了借鑒。
9月1日,上海市靜安區(qū)彭浦新村街道彭一小區(qū)舊住房成套改造項目舉行集中搬遷。在鑼鼓聲中,居民離開舊居,4年后,他們將搬回這里,住上新房。和很多老舊居民區(qū)一樣,建于20世紀50年代的彭浦新村,面臨著房屋結構老化、廚衛(wèi)合用、小區(qū)公共配套設施不足等諸多問題,居民對房屋改造的需求強烈。
就在同一天,《上海市城市更新條例》(以下簡稱《條例》)開始施行。作為上海規(guī)范城市更新的一部地方性法規(guī),它對加強基礎設施和公共設施建設、優(yōu)化區(qū)域功能布局、提升整體居住品質、加強歷史文化保護等城市更新活動作出一系列規(guī)定。明確上海的城市更新,將堅持“留改拆”并舉、以保留保護為主,遵循規(guī)劃引領、統籌推進,秉持數字賦能、綠色低碳,民生優(yōu)先、共建共享的原則,實現政府推動、市場運作。
加強制度設計建立統籌機制
在上海,持續(xù)改善市民居住條件、深化城市更新,一直是重要民心工程。今年年初,上海市政府定下目標,完成70萬平方米中心城區(qū)成片二級舊里以下房屋改造,實施1000萬平方米舊住房更新改造,加快推進城中村改造。
“作為高度城鎮(zhèn)化的超大型城市,上海城市建設發(fā)展模式已經進入到從外延擴張轉向內涵提升的階段。”上海市人大常委會法工委主任丁偉說。早在2015年,上海市政府就發(fā)布了《上海市城市更新實施辦法》,對城市更新的目標、要求、管理職責、管理制度等內容進行了規(guī)定。隨后,還出臺了有關“留改拆”有機更新、土地高質量利用、風貌保護、舊區(qū)改造等一系列政策文件。
“但目前還存在著部分存量空間功能偏離需求、利用效率偏低、環(huán)境品質欠佳,以及城市韌性、歷史文化風貌有待進一步提升等問題。”上海市規(guī)劃和自然資源局局長徐毅松說,為加大存量用地挖潛力度,向存量要效益,以更新促發(fā)展,有必要從地方性法規(guī)層面進行制度創(chuàng)新,破解實踐難題,為有效推進城市更新工作,建設宜居、綠色、韌性、智慧、人文城市提供法治保障。
8月底,共八章六十四條的《條例》獲上海市人大常委會表決通過,在城市更新指引和更新行動計劃、城市更新實施、城市更新保障、監(jiān)督管理等多個方面作了細致規(guī)定。
體現群眾意愿激發(fā)市場活力
細數近年來上海諸多“網紅打卡地”,比如舊廠房林立的楊浦濱江、人潮洶涌的新天地、優(yōu)雅精致的上生新所、小店林立的愚園路……很多都是由老建筑群改造而來。這些舊建筑穿越百年歷史,融合不同時代風格,更新后成為一道道亮麗的風景線。
在這些優(yōu)秀范例的基礎上,《條例》將不少有益經驗固化下來。“城市更新是一項綜合性、系統性的工作,為此,《條例》規(guī)定上海市政府建立協調推進機制,負責統籌、協調全市城市更新工作。”丁偉介紹,在明晰工作機制上,《條例》還提出設立城市更新中心、建立城市更新信息系統,實現對更新活動的服務保障和動態(tài)監(jiān)管。
為最大程度體現人民群眾意愿、最大限度激發(fā)市場活力,《條例》在群眾參與和市場運作上也作出了多項規(guī)定。《條例》明確,“本市建立健全城市更新公眾參與機制,依法保障公眾在城市更新活動中的知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權。”《條例》同時提出,“物業(yè)權利人以及其他單位和個人可以向區(qū)人民政府提出更新建議。區(qū)人民政府應當指定部門對更新建議進行歸類和研究,并作為確定更新區(qū)域、編制更新行動計劃的重要參考。”
堅持問題導向破解改造難題
“舊住房更新改造是改善市民群眾居住條件,提高群眾獲得感、幸福感、安全感的重要舉措。”上海市房屋管理局副局長冷玉英介紹,目前上海還有近200萬平方米居住條件較差、不成套的公有舊住房,將是“十四五”時期重點規(guī)劃改造的對象。
在過去的舊住房拆除重建或成套化改造過程中,由于各方面原因,少部分權利人拒絕配合,造成項目啟動難、搬遷難?!稐l例》堅持問題導向,針對這類難題提供了法律遵循。
《條例》明確,對于建筑結構差、年久失修、功能不全、存在安全隱患且無修繕價值的公有舊住房,經房屋管理部門組織評估,需要采用拆除重建方式進行更新的,拆除重建方案應當充分征求公房承租人意見,并報房屋管理部門同意;對于建筑結構差、功能不全的公有舊住房,確需保留并采取成套改造方式進行更新,經房屋管理部門組織評估需要調整使用權和使用部位的,調整方案應當充分征求公房承租人意見,并報房屋管理部門同意。無論拆除重建還是成套改造,公房產權單位都要與公房承租人簽訂相關協議,并明確合理補償安置方案;簽約比例達到95%以上的,協議方可生效。
“在達到規(guī)定同意和簽約比例后,公房承租人拒不搬遷的,規(guī)定了‘調解+決定+申請執(zhí)行’的方式。”丁偉說。《條例》明確,公房承租人拒不配合拆除重建、成套改造的,公房產權單位可以向區(qū)人民政府申請調解;調解不成的,區(qū)人民政府可以依法作出決定;公房承租人對決定不服的,可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。在法定期限內不申請行政復議或者不提起行政訴訟,在決定規(guī)定的期限內又不配合的,由作出決定的區(qū)人民政府依法申請人民法院強制執(zhí)行。
針對現行建筑間距、綠化、市政配套等標準難以適用于歷史建筑保護、舊住房改造項目的問題,《條例》還明確應按照環(huán)境改善和整體功能提升的原則,制定差異化的標準和規(guī)范。