二、研究案例與研究方法
本研究以個案考察為研究方法。當(dāng)前，大量政府工作采用項(xiàng)目制的形式，其中社會管理類項(xiàng)目是新近出現(xiàn)且影響巨大的類型[20]，對于這類政府項(xiàng)目的考察有利于探討項(xiàng)目制如何進(jìn)入行政運(yùn)作體系，以及對比分析項(xiàng)目制帶來的基層治理多方面的變化。本研究選取的案例為D市W區(qū)開展的“三社互動”項(xiàng)目。D市作為西南地區(qū)的一個特大城市，近年來以“城鄉(xiāng)一體化”作為地方發(fā)展推動力。W區(qū)是D市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的關(guān)鍵區(qū)域，通過重點(diǎn)投資大型項(xiàng)目，原有的很多農(nóng)村地區(qū)都變成農(nóng)民集中居住小區(qū)?？焖俚纳鐣冞w讓W(xué)區(qū)政府面臨基層治理的新問題，比如“農(nóng)集區(qū)”閑散人口增多、物業(yè)管理混亂、治安環(huán)境變差等[21]。為此，通過創(chuàng)新社會管理模式應(yīng)對基層治理問題，是W區(qū)近年來的一項(xiàng)核心工作。
在中央政府的號召下，“社會管理”的理念漸為地方政府接受，但具體如何實(shí)踐，則表現(xiàn)出很強(qiáng)的地方性[22]。D市W區(qū)設(shè)計(jì)的方案是以專業(yè)社會工作帶動社會服務(wù)，起到整合社區(qū)，化解與緩和社會矛盾的目的。為此，自2011年起，W區(qū)提出“三社互動”的項(xiàng)目方案，即通過社會工作、社區(qū)、社會組織三方的互動來實(shí)現(xiàn)社會管理的創(chuàng)新[23]。該項(xiàng)目由W區(qū)民政局推動，選取三個鎮(zhèn)/街道作為項(xiàng)目承接方，每個鎮(zhèn)/街道又選取下轄的一個社區(qū)作為項(xiàng)目點(diǎn)，三個鎮(zhèn)與三個社區(qū)的民政工作負(fù)責(zé)人[24]成為項(xiàng)目組成員，全程參與項(xiàng)目。同時，區(qū)民政局聘請了地方高校社會工作的專業(yè)人士作為專家咨詢方。W區(qū)其他鎮(zhèn)雖然沒有直接參與項(xiàng)目，但是被要求定期參加民政局主辦的項(xiàng)目會議，學(xué)習(xí)項(xiàng)目方案，推動本單位的社會管理工作發(fā)展。該項(xiàng)目第一期自2011年9月開始籌備，11月正式啟動，為期一年，試圖通過塑造三個試點(diǎn)社區(qū)，探索全區(qū)社會管理工作創(chuàng)新的突破口。目前，項(xiàng)目一期已近完成，第二期的規(guī)劃也在醞釀之中。“三社互動”標(biāo)志著W區(qū)在社會管理工作中開始大規(guī)模采用項(xiàng)目制的運(yùn)作模式，其成功讓民政局決心擴(kuò)大項(xiàng)目制的資金和數(shù)量。所以，作為一個完整的政府項(xiàng)目運(yùn)作案例，對W區(qū)“三社互動”項(xiàng)目的剖析，有助于了解項(xiàng)目制從決策到推動，再到實(shí)施，再到擴(kuò)大的整個過程。
本研究采用個案分析方法，探討項(xiàng)目制在科層動員中的作用機(jī)制及效果。W區(qū)民政局與項(xiàng)目試點(diǎn)所在的三個鎮(zhèn)、社區(qū)的政府行為是研究的重點(diǎn)。從項(xiàng)目籌備到運(yùn)作，筆者全程參與了整個過程，與W區(qū)民政局和基層干部都有較多的接觸，能夠從多方面了解該項(xiàng)目。本文所用的數(shù)據(jù)和文字材料，主要來自筆者的參與觀察、會議記錄、個案訪談，以及搜集的政府文件，其他二手資料也對案例分析提供了重要參考。
三、項(xiàng)目制的動員機(jī)制分析
項(xiàng)目制對基層動員的機(jī)制在于，它對基層行政提供非常規(guī)的增量資源，這種增量資源是直接由項(xiàng)目“發(fā)包”[25]部門掌控，繞開了常規(guī)的行政程序，快速有效的動員基層單位，實(shí)現(xiàn)上級部門意志。項(xiàng)目制的動員模式有別于常規(guī)行政在于三個方面：資金下達(dá)的渠道直接、人事安排權(quán)特殊、動員程序集中高效[26]，而且因?yàn)轫?xiàng)目制集中大量資源集中打造亮點(diǎn)，所以造成項(xiàng)目制的政績宣傳效果更明顯。這四個方面的優(yōu)勢讓項(xiàng)目制脫穎而出，成為政府部門動員基層的“快速通道”。
1、直接管理的資金渠道
常規(guī)的財政收支都是有嚴(yán)格的制度限定，雖然有少量的靈活資金，但自由支配的空間并不大。繞過中間行政單位，由上級部門直接發(fā)放和管理專項(xiàng)資金，這是近年來財政體系發(fā)展的大趨勢。在這種財政體制下，基層政府的財政控制權(quán)很多都被架空，導(dǎo)致大部分基層政府的財政都比較緊張，只能維持常規(guī)的行政開銷，能用于“辦事”的靈活資金極少[27]。
“三社互動”項(xiàng)目籌備期間，資金問題被重點(diǎn)討論。無論是鎮(zhèn)街，還是下屬的社區(qū)，都表示本單位的財力非常有限，在資金方面沒有條件配合民政局的工作。用一位社區(qū)書記的話說：“這個工作很重要，但是對我們社區(qū)來說，資源還是要放在主要方面，現(xiàn)在沒有條件來搞這類工作”[28]。依賴下級單位籌集資金來推進(jìn)部門工作，除非是有強(qiáng)大的權(quán)力后盾，否則是很難實(shí)現(xiàn)的。這點(diǎn)民政系統(tǒng)的官員非常清楚，“你搞民政的想喊人家拿錢出來，除非是區(qū)里面發(fā)話，不然根本不可能”[29]。每級政府的權(quán)利意識都很強(qiáng)，上級部門調(diào)動下級單位時，對調(diào)動的程度會有個分寸，特別是涉及到資金問題，會慎重考慮到下級單位的意愿。像“三社互動”這樣非核心工作，民政部門知道是不可能動用基層現(xiàn)有財力。如果強(qiáng)行調(diào)動，會讓基層產(chǎn)生很大的抵觸，讓項(xiàng)目開展陷入僵局。
“三社互動”的資金最終是從民政局的活動經(jīng)費(fèi)中之處，以項(xiàng)目專項(xiàng)資金的形式運(yùn)轉(zhuǎn)。一期資金預(yù)算為74.36萬元，包括項(xiàng)目服務(wù)經(jīng)費(fèi)、專家咨詢費(fèi)、項(xiàng)目庫和社工站建設(shè)費(fèi)四個方面。一期項(xiàng)目資金用于打造三個試點(diǎn)社區(qū)，每個社區(qū)平均預(yù)算24萬[30]。資金總量雖然不算大，但是對于一個社區(qū)的民政工作來講，已經(jīng)是不小的支持。資金的數(shù)量并不重要，能說明問題的是資金的管理模式。本項(xiàng)目的專項(xiàng)資金由項(xiàng)目發(fā)包方——W區(qū)民政局設(shè)立，直接用于項(xiàng)目發(fā)包部門布置的任務(wù)，資金的發(fā)放、檢查、驗(yàn)收都由發(fā)包部門掌控。走專項(xiàng)資金的渠道，不影響基層財政，是讓鎮(zhèn)街和社區(qū)接納“三社互動”項(xiàng)目，配合項(xiàng)目開展的基礎(chǔ)。
在落實(shí)了資金來源后，如何管理，這在項(xiàng)目籌備期有兩種方案。其一是分配資金，設(shè)定目標(biāo)，讓基層單位自主管理項(xiàng)目，由民政部門定期檢查驗(yàn)收;其二是民政局全權(quán)管理項(xiàng)目，基層單位只在人員和辦公條件方面進(jìn)行配合。第一種方案操作簡便，還有“因地制宜”的長處，得到了基層單位的支持。但民政局認(rèn)為，向下分配資金，讓基層單位自主管理項(xiàng)目，成效很難保證。用民政局官員的話說，“把錢分下去，就會打折扣，真正花在搞項(xiàng)目上面的錢少得很”[31]。最終，項(xiàng)目資金由民政局統(tǒng)一管理，基層單位只是擔(dān)當(dāng)配合之責(zé)，沒有參與資金管理的權(quán)力。這一管理過程是由整套的項(xiàng)目運(yùn)作體現(xiàn)出來的。項(xiàng)目試點(diǎn)單位的財務(wù)負(fù)責(zé)人由民政局委派，定期向民政主管干部報告財務(wù)狀況，相關(guān)安排調(diào)整也由民政局直接決定。項(xiàng)目資金的定期評審驗(yàn)收也完全是由項(xiàng)目發(fā)包部門負(fù)責(zé)。每季度W區(qū)民政局召開項(xiàng)目階段性總結(jié)會議，會對前一階段的財務(wù)狀況進(jìn)行評審，審議各項(xiàng)具體開支，評估項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)是否使用合理，保證“每一筆錢都完全花在項(xiàng)目上”。
當(dāng)然，掌握了資金，項(xiàng)目運(yùn)作也直接體現(xiàn)了民政局的意志。在項(xiàng)目開展過程中，社區(qū)提議將基層部分工作利用項(xiàng)目渠道開展，比如社區(qū)調(diào)解工作、就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)，這類工作社區(qū)工作人員無暇顧及，同時跟社會管理工作接近，正好可以“委托”給“三社互動”項(xiàng)目。但W區(qū)民政局明確表示拒絕，認(rèn)為項(xiàng)目資金有限，應(yīng)該集中精力打造新型社會管理的亮點(diǎn)，而不是分散到其他民政工作中，這類工作可以在今后擴(kuò)大項(xiàng)目時再行考慮。項(xiàng)目運(yùn)作的全過程，都是按照民政局既定的安排開展，試點(diǎn)單位偶有工作思路的偏差，也會馬上得到民政局的糾正。
總體而言，當(dāng)前項(xiàng)目制的資金渠道是“不動存量動增量”[32]。所謂的存量，是指科層體系的資金分配模式，每個部門、每個層級的機(jī)構(gòu)都會按照慣例分配財政資金，在既定的財務(wù)規(guī)定下開支。在對基層干部的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，很多領(lǐng)導(dǎo)都在抱怨下級調(diào)動困難，“人家按規(guī)矩拿錢花錢，你有什么辦法，不好干預(yù)的”[33]。而增量資源按照項(xiàng)目的邏輯分配就不同了，項(xiàng)目資金分配的最終裁量權(quán)在于發(fā)包部門。在直接掌控項(xiàng)目資金的情況下，主管部門能有效調(diào)動基層單位的工作積極性。比如，對于“三社互動”項(xiàng)目試點(diǎn)單位來講，項(xiàng)目是新增資源，對地方肯定是“有益無害”，為了承接這部分資源，按照民政局的方案行事也是理所應(yīng)當(dāng)，甚至要主動爭取。而一旦基層政府的主動性被激發(fā)出來，其工作的強(qiáng)度和廣度將會大大提升，這種激發(fā)基層主動性的效果也正是W區(qū)民政局打開工作局面的理想預(yù)期。
2、特殊的人事安排權(quán)
不同級別政府之間具有差異性，這已經(jīng)是學(xué)界的共識。在上下級存在利益分歧的時，上級的政令下級不會有效執(zhí)行，出現(xiàn)指揮不動局面。特別是權(quán)力不大的部門，很難輕易調(diào)動下級干部，即使出臺了政策，也可能找不到可靠的執(zhí)行者[34]。
人事安排的問題在“三社互動”項(xiàng)目中同樣遇到。如果項(xiàng)目的執(zhí)行者只是基層干部，則工作成效很難保證。這一方面是因?yàn)榛鶎邮聞?wù)眾多，參與項(xiàng)目的基層干部投入時間很難保證;另一方面的原因更為根本，基層干部不屬于民政局管，民政局就很難強(qiáng)行要求他們有效完成項(xiàng)目工作。為此，W區(qū)民政局組建了專門的項(xiàng)目組成員。在 “三社互動”的項(xiàng)目中，項(xiàng)目組成員分為三類：首先在區(qū)民政局中，一位副局長作為項(xiàng)目組組長總體管理項(xiàng)目運(yùn)作，民政局辦公室主任作為副組長專門負(fù)責(zé)具體事項(xiàng)的安排，再配備一位民政局公務(wù)員負(fù)責(zé)信息溝通;其次參與項(xiàng)目的社區(qū)和鎮(zhèn)街各派一名民政系統(tǒng)的工作人員，負(fù)責(zé)項(xiàng)目與基層單位的銜接;第三類項(xiàng)目成員為專業(yè)的社會工作者，由項(xiàng)目組直接聘用管理。最終形成了17人的項(xiàng)目組，他們負(fù)責(zé)執(zhí)行民政局的工作任務(wù)，在項(xiàng)目開展過程中帶動基層政府參與。
在管理制度方面，繞開了政府體系內(nèi)的層級管理模式，由民政局直接管理項(xiàng)目試點(diǎn)單位的工作人員。雖然項(xiàng)目下設(shè)于三個社區(qū)，但社區(qū)及鎮(zhèn)政府/街道辦事處沒有管理項(xiàng)目工作人員的權(quán)限。民政局對項(xiàng)目成員制定了監(jiān)督考核章程，每個星期召開工作站內(nèi)部會議，總結(jié)一周工作，制定周計(jì)劃;每個月召開三個試點(diǎn)討論會，交流每個試點(diǎn)的工作情況。會議紀(jì)要都直接上報民政局備案。每個項(xiàng)目組成員每季度需要述職，由項(xiàng)目組考核績效。在整個項(xiàng)目存續(xù)期內(nèi)，項(xiàng)目組成員的組織協(xié)調(diào)、工作安排都是在民政局的管理之下，能夠集中精力完成項(xiàng)目任務(wù)。
在傳統(tǒng)的科層工作中，上級部門只是安排任務(wù)，執(zhí)行權(quán)在于基層單位，除了檢查和考核，主管部門很難進(jìn)行“過程管理”，執(zhí)行效果受到多重因素影響[35]。項(xiàng)目制的人事安排則不同，項(xiàng)目專屬人員的選拔、管理、考核都是主管部門負(fù)責(zé)，管理更直接，能夠全程控制項(xiàng)目進(jìn)程。借用一位試點(diǎn)社區(qū)書記的話講，“試點(diǎn)是在我們這，但項(xiàng)目都是民政局直接管理，相當(dāng)于他們的一個派出機(jī)構(gòu)”[36]。所有信息都是民政局與試點(diǎn)工作站直接溝通。這種管理體制還引起了基層單位的意見，因?yàn)榛鶎訂挝粚?xiàng)目信息了解不多，導(dǎo)致上級檢查和工作匯報時鎮(zhèn)街、社區(qū)容易陷入被動。在了解基層單位意見后，項(xiàng)目工作站的信息簡報也同時抄送到基層單位，但項(xiàng)目工作人員還是完全對民政局負(fù)責(zé)，能夠隨時為民政局所“調(diào)遣”，執(zhí)行民政局安排的任務(wù)。當(dāng)然，雖然有項(xiàng)目組，基層政府對項(xiàng)目執(zhí)行也不是沒有責(zé)任。項(xiàng)目組的大部分工作都需要基層政府配合，比如補(bǔ)充整理人口信息、建立樓棟管理小組、開展社區(qū)文娛活動等。項(xiàng)目組讓“三社互動”在基層找到了突破口，能夠快速推進(jìn)，而基層政府也被引導(dǎo)著跟進(jìn)項(xiàng)目的步調(diào)，實(shí)現(xiàn)了民政局通過項(xiàng)目小組調(diào)動基層政府的初衷。
值得關(guān)注的是，相比于中央部委發(fā)包的項(xiàng)目，地方政府的項(xiàng)目管理集權(quán)程度更高，一個明顯的表現(xiàn)即是人事控制更直接。中央發(fā)到地方的項(xiàng)目，基本都是委托地方實(shí)施，導(dǎo)致地方政府有很多“反控”的手法，比如將項(xiàng)目“打包”再依照地方需要重新編排[37]。而地方部門設(shè)立的項(xiàng)目則有便利的條件，在項(xiàng)目開展中直接管理基層政府，不僅有財政上的掌控，還可以有人事上的調(diào)動。這也導(dǎo)致基層項(xiàng)目制超出了財政的范疇，能夠在政府內(nèi)部配套更多的動員手段。
3、集中高效的動員程序
除了特殊的財政和人事安排的權(quán)力，項(xiàng)目制的另一特長是動員基層的程序更集中高效，能夠“搶先”占用基層干部的工作時間，在基層行政資源有限的情況下，取得“競爭”優(yōu)勢。
與科層體制相比，項(xiàng)目制運(yùn)作帶來的動員密度更高，強(qiáng)度更大?？茖有姓凑粘Ｒ?guī)體制運(yùn)作，流程比較固定。項(xiàng)目制則有明確的期限，被安排在優(yōu)先完成的目標(biāo)序列。這種程序優(yōu)先性，在“三社互動”項(xiàng)目的案例中就展現(xiàn)了出來。項(xiàng)目籌備之初，民政局領(lǐng)導(dǎo)多次強(qiáng)調(diào)：“這個項(xiàng)目要在短時間內(nèi)見成效，希望各個鎮(zhèn)街、社區(qū)一定要重視起來，集中精力搞好這項(xiàng)工作”[38]。目標(biāo)的重要性通過實(shí)際的動員程序體現(xiàn)了出來，這主要有三個方面：一是高密度的會議;二是頻繁的檢查;三是定期匯報與考核評比。
“三社互動”項(xiàng)目自2011年9月開始，至2011年底，共召開了七次民政局、鎮(zhèn)街、社區(qū)參與的中小型會議。從2012年初至7月中旬，W區(qū)政府為該項(xiàng)目又召開了三次全區(qū)所有部門、基層單位參加的大型會議。期間，地方政府還不間斷地召開各類小型討論會。這一系列高密度的會議確定了項(xiàng)目的重要性，表明了上級部門推進(jìn)該任務(wù)的決心，讓基層干部認(rèn)識到完成該項(xiàng)目有重要意義。從最初的籌辦會議，到中間的小組會議，再到之后的大型會議，在項(xiàng)目推進(jìn)期間，會議召開密度高，規(guī)模越來越大，起到了層層推進(jìn)的作用，最終將項(xiàng)目推向全區(qū)重點(diǎn)工作的高度。在2012年召開的幾次的大型會議中，“三社互動”項(xiàng)目被定位為“區(qū)當(dāng)前重點(diǎn)工作，要求各鎮(zhèn)街黨政主要領(lǐng)導(dǎo)高度重視，全面深入推進(jìn)該項(xiàng)工作”[39]。全區(qū)所有單位都有代表出席，項(xiàng)目也超出了單純民政系統(tǒng)的范疇，成為全區(qū)工作重點(diǎn)。參會的基層代表紛紛發(fā)言，表示“在會議上領(lǐng)會了上級精神，……，回去后要組織鎮(zhèn)/街主干力量，重點(diǎn)配備資源，支持該項(xiàng)工作發(fā)展[40]”。這樣的高度定位使得基層單位決心抽調(diào)稀缺的行政資源，推進(jìn)該項(xiàng)工作的進(jìn)程。比如在之后的工作討論會上，S鎮(zhèn)的負(fù)責(zé)人就談到，“看得出來區(qū)里對這項(xiàng)工作很重視，我們鎮(zhèn)也一定要把這項(xiàng)工作做好”。通過開會，確定了項(xiàng)目的地位，讓基層單位跟隨會議的步調(diào)，層層推進(jìn)項(xiàng)目開展，如果沒有做工作或者做得太差，則在領(lǐng)導(dǎo)出席的情況下“會場壓力相當(dāng)大”。
項(xiàng)目開展期間，上級部門對試點(diǎn)單位的檢查也相當(dāng)頻繁。從級別來講，檢查分為兩類。其一是W區(qū)民政局直接對項(xiàng)目試點(diǎn)單位進(jìn)行檢查，因?yàn)槊裾种苯庸芾眄?xiàng)目進(jìn)程，所以這類檢查不需要跟鎮(zhèn)街、社區(qū)溝通，民政局領(lǐng)導(dǎo)直接到試點(diǎn)單位。民政局的檢查不定期，但頻率很高，平均10天會有一次檢查。在檢查過程中民政局會了解項(xiàng)目開展情況，對項(xiàng)目進(jìn)程中的“偏差”即時糾正，對項(xiàng)目開展的所需資源(資金、人事)進(jìn)行補(bǔ)充調(diào)整，督促項(xiàng)目的推進(jìn)。另一類檢查來自區(qū)及以上層級政府。這類政府檢查需要跟鎮(zhèn)街、社區(qū)“打招呼”，獲得基層單位的全面配合。在項(xiàng)目開展的一年中，W區(qū)、D市、中央部委都對項(xiàng)目開展情況進(jìn)行過視察。W區(qū)民政局積極引介高層對項(xiàng)目的視察，極大的引起了基層單位對這項(xiàng)工作的重視，因?yàn)楦邔拥臋z查本身就是對項(xiàng)目的一種肯定。
