【摘要】在基層行政資源緊張的情況下，上級部門為了推進(jìn)自己的工作目標(biāo)，越來越多的通過項(xiàng)目制來調(diào)動基層政府。相比于傳統(tǒng)的科層體制，項(xiàng)目制讓上級部門擁有集中的資金管理權(quán)、特殊的人事安排權(quán)以及高效的動員程序，從而能更快的制造政績。項(xiàng)目制在基層政府中的推行帶來了科層體系的重構(gòu)，政府內(nèi)部動員由“層級動員”轉(zhuǎn)向“多線動員”，行政資源的分配也演變?yōu)轫?xiàng)目中心模式;而且，項(xiàng)目制的“自我擴(kuò)張”效應(yīng)使其越來越深入到政府體系之中，具有持續(xù)性、增長性的影響力。
【關(guān)鍵詞】項(xiàng)目制 項(xiàng)目制與基層政府動員
自“分稅制”改革以來，伴隨著國家財(cái)政的集權(quán)化，大量的專項(xiàng)資金以項(xiàng)目的形式下?lián)艿礁骷壍胤秸?，讓地方政府在?cái)政收入減少的情況下能夠維持公共服務(wù)的供給。以財(cái)政為核心，項(xiàng)目制讓中央的權(quán)威得到彰顯，“條線”控制渠道得到強(qiáng)化，中央與地方關(guān)系被重構(gòu)[1]。無疑，項(xiàng)目制對于中國政府的治理模式影響深遠(yuǎn)。
項(xiàng)目制改變的不僅是中央與地方關(guān)系，項(xiàng)目化運(yùn)作在基層[2]也發(fā)揮越來越大的作用，成為地方上級部門調(diào)動基層政府常用的手段。近年來，地方也設(shè)立了大量的專項(xiàng)資金，模擬中央的項(xiàng)目運(yùn)作方式推動基層政府提供公共服務(wù)[3]。地方部門在動員下級政府時(shí)為何也青睞項(xiàng)目制?相比于傳統(tǒng)的科層體系，項(xiàng)目制在實(shí)現(xiàn)部門意志，動員下級政府的過程中有何長處?項(xiàng)目制的引入對于政府內(nèi)部治理有何影響?這些都是我們在考察項(xiàng)目制時(shí)必須要回答的問題，從而才能完整認(rèn)識項(xiàng)目制對中國行政體系的影響。
一、文獻(xiàn)綜述與研究視角
長期以來，關(guān)于動員(mobilization)的研究都集中于國家對社會的動員，國家內(nèi)部的動員機(jī)制很少得到關(guān)注[4]。國家，更確切地說是指實(shí)體化的官僚機(jī)構(gòu)，其內(nèi)部運(yùn)作方式被認(rèn)為是韋伯理論中的科層關(guān)系，在常規(guī)的制度運(yùn)作中并沒有動員的必要[5]。尤其是對于長期以來被認(rèn)為是權(quán)威主義的中國，常規(guī)化的運(yùn)作更被認(rèn)為是制度的自然慣性，而只有改革時(shí)期才需要動員[6]。
值得關(guān)注的是，一些新的研究從不同的側(cè)面觸及了政府內(nèi)部動員的問題，開始揭示中國的政府并非鐵板一塊，不同層級部門間有著復(fù)雜的博弈關(guān)系，形成了當(dāng)前的政府內(nèi)部運(yùn)作模式。有研究者觀察到，在層級利益分化的情況下，下級政府并不總是切實(shí)執(zhí)行上級政策，而是在利益權(quán)衡中有選擇地執(zhí)行[7]。這種下級政府的“非正式反對”在常規(guī)運(yùn)作中大量存在，以至于在推行重要目標(biāo)時(shí)，政府會集中行政資源，形成一種強(qiáng)大的壓力來貫徹上級政策[8]。即使在制度化的管理中，科層體系也非自然運(yùn)轉(zhuǎn)，而是需要推動力。比如 “目標(biāo)管理責(zé)任制”，它作為在基層政府中廣泛流行的動員機(jī)制，通過將上級黨政組織所確立的行政總目標(biāo)逐次進(jìn)行分解和細(xì)化，形成一套目標(biāo)和指標(biāo)體系，再按照指標(biāo)體系對下級的執(zhí)行情況進(jìn)行考核獎懲，以此調(diào)動基層政府官員的工作積極性[9]。在明確責(zé)任目標(biāo)的前提下，還可能通過晉升機(jī)制的掌控，在官員間形成“錦標(biāo)賽”體制，刺激地方政府足額甚至超額完成目標(biāo)任務(wù)[10]。
近年來，項(xiàng)目制在國家治理中發(fā)揮著越來越大的作用，也引起了學(xué)界的關(guān)注。當(dāng)前對于項(xiàng)目制的研究，主要是解析項(xiàng)目制與國家宏觀體制的關(guān)系。自分稅制以來，國家財(cái)政集權(quán)化，項(xiàng)目制成為解決地方“財(cái)權(quán)”與“事權(quán)”不對等問題的主要手段[11]，國家通過項(xiàng)目制的渠道打通了中央與地方的“條線”關(guān)系[12]，而圍繞項(xiàng)目制也產(chǎn)生了“項(xiàng)目包裝”、“跑部錢進(jìn)”等新的地方政府行為[13]，可以說，項(xiàng)目制是近年來影響政府行為的核心要素。但是，對于如此重要的體制，當(dāng)前的研究并不充分。這種不足存在于兩個(gè)方面，其一是當(dāng)前對于項(xiàng)目制的關(guān)注集中于財(cái)政領(lǐng)域，忽視了其他相關(guān)的控制、動員手段，比如人事安排、辦事程序等。項(xiàng)目制雖然是以財(cái)政為突破口，但同時(shí)綜合配套其他技術(shù)手段來全面影響政府內(nèi)部治理;其二是集中于考察中央與地方政府關(guān)系，在基層治理方面關(guān)注不多。項(xiàng)目制并非簡單的中央主導(dǎo)地方，實(shí)際上，各級政府在項(xiàng)目制的體系中具有很大的主動性，這種主動性一方面是向上公關(guān)項(xiàng)目，另一重要方面是向下發(fā)包項(xiàng)目[14]，從而模仿了中央搞項(xiàng)目制的方式，以之作為調(diào)控下級的手段。而且在基層，項(xiàng)目制管理的集權(quán)程度相比于中央更高，越來越成為地方政府青睞的資源分配方式，深層次影響了中國政府的內(nèi)部治理。
本文的研究視角，即是以動員為理論線索，考察項(xiàng)目制在政府內(nèi)部治理中的作用機(jī)制。這種考察主要集中于基層政府行為，以此透視項(xiàng)目制對科層體系運(yùn)作的影響。項(xiàng)目制對于基層治理的影響深遠(yuǎn)，可研究的視角很多，之所以通過項(xiàng)目制運(yùn)作考察基層政府動員問題，原因在于當(dāng)前基層行政的現(xiàn)狀跟項(xiàng)目制的引入有密切關(guān)系。行政資源緊張是當(dāng)前基層政府的普遍問題[15]，在此現(xiàn)狀之下，除了少數(shù)“剛性任務(wù)”[16]，對于大部分上級部門的任務(wù)下級單位都有很大的自主安排權(quán)[17]，而上級部門為了實(shí)現(xiàn)自身意志，需要跟其他部門競爭基層政府有限的行政資源[18]。為此，更好的動員基層政府，優(yōu)先完成本部門任務(wù)，是每個(gè)部門選擇內(nèi)部治理模式的一個(gè)重要出發(fā)點(diǎn)[19]。項(xiàng)目制的引入即是在此方面具有長處，更有利于上級部門動員基層政府。對這一問題的分析，將是本研究主要的目的。
