【經(jīng)濟(jì)界面】備受關(guān)注的抗疫特別國(guó)債在發(fā)行大幕開(kāi)啟后，以平穩(wěn)高效的節(jié)奏持續(xù)落地——6月18日，首批兩期抗疫特別國(guó)債共1000億元順利發(fā)行；6月23日，規(guī)模為700億元的2020年抗疫特別國(guó)債（三期）發(fā)行；本周續(xù)發(fā)行2020年抗疫特別國(guó)債（一期至三期）共計(jì)2400億元……預(yù)計(jì)將于7月底前發(fā)行完畢。
特殊時(shí)期，特殊之舉。今年的政府工作報(bào)告明確，發(fā)行1萬(wàn)億元抗疫特別國(guó)債。作為積極財(cái)政政策更加積極有為的重要體現(xiàn)，抗疫特別國(guó)債所籌資金將“一竿子插到底”直達(dá)市縣基層，直接惠企利民，為扎實(shí)做好“六穩(wěn)”工作、全面落實(shí)“六保”任務(wù)發(fā)揮重要支撐作用。如何看待此次抗疫特別國(guó)債的發(fā)行？一萬(wàn)億元資金將用在哪里？資金怎樣直達(dá)基層，讓好鋼用在刀刃上？
1.緩解疫情影響，特殊時(shí)期的精準(zhǔn)調(diào)控之舉
【數(shù)據(jù)】1—5月累計(jì)，全國(guó)一般公共預(yù)算收入77672億元，同比下降13.6%。5月份，全國(guó)一般公共預(yù)算收入15539億元，同比減少1729億元，下降10%，降幅比4月份收窄5個(gè)百分點(diǎn)。隨著當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序逐步恢復(fù)，5月財(cái)政收入降幅收窄，但1—5月財(cái)政收入同比下降13.6%的數(shù)字，也印證了新冠肺炎疫情對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成的影響。
從更全面的角度看，在全球疫情沖擊下，世界經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)衰退，產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈循環(huán)受阻，國(guó)際貿(mào)易投資萎縮，國(guó)內(nèi)消費(fèi)、投資、出口下滑，就業(yè)壓力顯著加大，企業(yè)特別是民營(yíng)企業(yè)、中小微企業(yè)困難凸顯，基層財(cái)政收支矛盾加劇，發(fā)展的任務(wù)異常艱巨。在這樣的背景下，今年的政府工作報(bào)告提出“積極的財(cái)政政策要更加積極有為。今年赤字率擬按3.6%以上安排，財(cái)政赤字規(guī)模比去年增加1萬(wàn)億元，同時(shí)發(fā)行1萬(wàn)億元抗疫特別國(guó)債”，并強(qiáng)調(diào)“這是特殊時(shí)期的特殊舉措”。
“特殊時(shí)期的特殊舉措”這一表述，從某種程度上體現(xiàn)了抗疫特別國(guó)債的“特別”之處。“特別國(guó)債，顧名思義，是出于特殊財(cái)政目的而發(fā)行的特殊形式的國(guó)債。”北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授、財(cái)政學(xué)系主任劉怡在接受本報(bào)記者專(zhuān)訪時(shí)指出，受疫情沖擊影響，我國(guó)一季度國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值呈現(xiàn)同比負(fù)增長(zhǎng)，財(cái)政收入大幅減少。二季度以來(lái)，雖然我國(guó)復(fù)工復(fù)產(chǎn)穩(wěn)步推進(jìn)，但受?chē)?guó)外疫情蔓延影響，經(jīng)濟(jì)沖擊從供給端向需求端轉(zhuǎn)移。為了落實(shí)“六穩(wěn)”“六保”，保證全面建成小康社會(huì)總目標(biāo)完成，通過(guò)特別國(guó)債獲取資金并精準(zhǔn)投放，是必然之舉。
事實(shí)上，這并非我國(guó)第一次發(fā)行特別國(guó)債。此前，我國(guó)曾發(fā)行過(guò)兩次特別國(guó)債：第一次是在1998年，受亞洲金融危機(jī)沖擊，商業(yè)銀行資產(chǎn)質(zhì)量惡化，資本充足率較低，為了補(bǔ)充工農(nóng)中建四大國(guó)有銀行資本，財(cái)政部向其定向發(fā)行2700億元特別國(guó)債，作為資本金注入四大行，以提升金融系統(tǒng)穩(wěn)定性；第二次是在2007年，財(cái)政部發(fā)行1.55萬(wàn)億元特別國(guó)債，用于購(gòu)買(mǎi)約2000億美元的外匯，作為中國(guó)投資有限責(zé)任公司資本金。
此次抗疫特別國(guó)債的“抗疫”兩字，體現(xiàn)出其與前兩次特別國(guó)債的不同之處。“前兩次特別國(guó)債，背景分別是四大商業(yè)銀行資本充足率不足，以及外匯帶動(dòng)的流動(dòng)性過(guò)高，其作用方向都主要在貨幣市場(chǎng)。而本次特別國(guó)債的發(fā)行背景更為嚴(yán)峻緊迫，關(guān)系到我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)的總體平穩(wěn)和社會(huì)的安定，且所籌措資金將會(huì)通過(guò)財(cái)政政策進(jìn)入市場(chǎng)，對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)有直接的重要影響。”劉怡強(qiáng)調(diào)。
中國(guó)政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文表示，疫情對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)前所未有的沖擊，在此背景下發(fā)行抗疫特別國(guó)債，屬于特事特辦，其發(fā)行背景、發(fā)行目的與此前的兩次特別國(guó)債都有明顯區(qū)別。以往經(jīng)驗(yàn)表明，特別國(guó)債可起到“對(duì)癥下藥”的作用，放大財(cái)政政策效果，使財(cái)政政策的調(diào)控更加精準(zhǔn)有力。
2.7月底前發(fā)行完畢，資金用在基層惠企利民
【聲音】財(cái)政部副部長(zhǎng)許宏才日前表示，列入政府性基金預(yù)算的抗疫特別國(guó)債這一部分資金，主要用于有一定的資產(chǎn)收益保障的公共衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和抗疫的相關(guān)支出，包括支持小微企業(yè)發(fā)展、財(cái)政貼息、減免租金補(bǔ)貼等。各地可以在分配的額度內(nèi)按照一定的比例預(yù)留機(jī)動(dòng)資金，解決基層特殊困難的急需資金需求。根據(jù)實(shí)際需要，自主分配使用。
這個(gè)表述，回答了人們所關(guān)心的抗疫特別國(guó)債用在哪里這一問(wèn)題。政府工作報(bào)告明確，1萬(wàn)億元特別國(guó)債和新增的1萬(wàn)億元財(cái)政赤字規(guī)模，將主要用于保就業(yè)、?；久裆⒈Ｊ袌?chǎng)主體。更詳盡的答案，在6月23日財(cái)政部公布的《關(guān)于修訂2020年政府收支分類(lèi)科目的通知》可以尋得。這份《通知》新設(shè)抗疫特別國(guó)債安排的支出，反映了特別國(guó)債資金投向，包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和抗疫相關(guān)支出兩方面。
其中，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)包括12個(gè)領(lǐng)域，分別是公共衛(wèi)生體系建設(shè)、重大疫情防控救治體系建設(shè)、糧食安全、能源安全、應(yīng)急物資保障、產(chǎn)業(yè)鏈改造升級(jí)、城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造、生態(tài)環(huán)境治理、交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重大區(qū)域規(guī)劃基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)?？挂呦嚓P(guān)支出包括6個(gè)領(lǐng)域，分別是減免房租補(bǔ)貼、重點(diǎn)企業(yè)貸款貼息、創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款貼息、援企穩(wěn)崗補(bǔ)貼、困難群眾基本生活補(bǔ)助和其他抗疫相關(guān)支出。減免房租補(bǔ)貼是針對(duì)承租中小微企業(yè)和個(gè)體工商戶(hù)減免房租的房東給予的補(bǔ)貼。重點(diǎn)企業(yè)則是指疫情防控重點(diǎn)保障企業(yè)以及疫情防控工作突出的其他企業(yè)。
劉怡告訴記者，當(dāng)前疫情防控形勢(shì)仍然嚴(yán)峻，疫苗研發(fā)、醫(yī)護(hù)產(chǎn)品生產(chǎn)等關(guān)乎國(guó)民生命健康，而公共醫(yī)療領(lǐng)域本身具有很強(qiáng)的準(zhǔn)公共品性質(zhì)，通過(guò)特別國(guó)債方式加大公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出，是疫情之下的必然選擇，同時(shí)也有利于醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域健康發(fā)展。此外，本次特別國(guó)債根據(jù)地方實(shí)際情況，重點(diǎn)支持中小微企業(yè)、個(gè)體工商戶(hù)和困難群眾，體現(xiàn)了抗疫特別國(guó)債“好鋼用在刀刃上”的特點(diǎn)。不同于總量式的政策，通過(guò)結(jié)構(gòu)式政策精準(zhǔn)調(diào)控，保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展，確保“六穩(wěn)”“六保”工作順利實(shí)施，從這個(gè)角度看，本次特別國(guó)債更具有財(cái)政政策的積極性。
一萬(wàn)億元抗疫特別國(guó)債使用上擴(kuò)面到18個(gè)領(lǐng)域，也反映出各領(lǐng)域都對(duì)特別國(guó)債的發(fā)行有較高的需求。面對(duì)這種較高的需求，統(tǒng)籌考慮我國(guó)財(cái)政壓力和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，當(dāng)前抗疫特別國(guó)債的發(fā)行正高效進(jìn)行著。
按照國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議關(guān)于“該發(fā)的債加快發(fā)行”相關(guān)要求，抗疫特別國(guó)債將于7月底前發(fā)行完畢。“抗疫特別國(guó)債的迅速發(fā)行，將有利于政府相關(guān)支出及早落實(shí)到位，盡早幫扶到應(yīng)該幫助的社會(huì)群體，有利于經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的穩(wěn)定向好。”劉怡說(shuō)。
面對(duì)1萬(wàn)億元抗疫特別國(guó)債是否會(huì)對(duì)市場(chǎng)造成沖擊的擔(dān)憂，劉怡認(rèn)為，為配合特別國(guó)債發(fā)行，中國(guó)人民銀行近期采取逆回購(gòu)等諸多流動(dòng)性金融和貨幣手段，調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)整體流動(dòng)性。此外，特別國(guó)債的特點(diǎn)之一就是收支之間的時(shí)間差較短，所籌集的資金將迅速投入地方，有助于緩解流動(dòng)性壓力。
對(duì)此，財(cái)政部表示，將合理安排抗疫特別國(guó)債發(fā)行節(jié)奏，充分考慮現(xiàn)有市場(chǎng)承受能力，按照大體均衡的原則，盡可能平滑各周發(fā)行量，穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期，保障發(fā)行工作平穩(wěn)有序開(kāi)展。
3.特殊轉(zhuǎn)移支付，下達(dá)監(jiān)管“一竿子插到底”
【進(jìn)度】近日，財(cái)政部下達(dá)海南省抗疫特別國(guó)債153億元，海南省財(cái)政廳已抓緊組織市縣申報(bào)項(xiàng)目，將會(huì)同有關(guān)部門(mén)盡快提出資金細(xì)化到市縣基層的方案報(bào)省政府審定，按規(guī)定向財(cái)政部備案并及時(shí)下達(dá)，確保抗疫特別國(guó)債早使用、早見(jiàn)效。
從海南省披露的情況可以看出，當(dāng)前，抗疫特別國(guó)債資金已下達(dá)省一級(jí)財(cái)政。根據(jù)政府工作報(bào)告的要求，新增的1萬(wàn)億元財(cái)政赤字以及發(fā)行的1萬(wàn)億元抗疫特別國(guó)債將全部轉(zhuǎn)給地方，建立特殊轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，資金直達(dá)市縣基層、直接惠企利民，強(qiáng)化公共財(cái)政屬性，決不允許截留挪用。
劉怡直言，從本次疫情沖擊的現(xiàn)狀而言，地方亟待資金用于醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)，以及扶持中小微企業(yè)、困難群體。面對(duì)刻不容緩、數(shù)量較多的財(cái)政資金支出的需要，必須建立特殊轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，使得資金直達(dá)地方基層最需要的地方。
許宏才表示，特殊轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，是在保持現(xiàn)行財(cái)政管理體制不變、地方保障主體責(zé)任不變、資金分配權(quán)限不變的前提下，按照“中央切塊、省級(jí)細(xì)化、備案同意、快速直達(dá)”的原則，完善相關(guān)資金分配程序，壓實(shí)地方主體責(zé)任。
具體到抗疫特別國(guó)債資金，財(cái)政部預(yù)算司司長(zhǎng)李敬輝介紹，考慮到抗疫特別國(guó)債是由中央財(cái)政統(tǒng)一發(fā)行并支付利息，帶有一定財(cái)力補(bǔ)助的性質(zhì)，為體現(xiàn)地區(qū)間的公平，財(cái)政部主要按因素法切塊到省級(jí)財(cái)政部門(mén)。省級(jí)財(cái)政部門(mén)按照財(cái)政部規(guī)定的使用范圍和“資金跟著項(xiàng)目走”的原則，自主落實(shí)到市縣基層和具體項(xiàng)目。省級(jí)財(cái)政部門(mén)報(bào)財(cái)政部備案同意后再下達(dá)到市縣。財(cái)政部將對(duì)地方報(bào)來(lái)的細(xì)化方案進(jìn)行嚴(yán)格細(xì)致的審核，堅(jiān)決防止省級(jí)財(cái)政部門(mén)截留挪用直達(dá)資金。同時(shí)注重發(fā)揮省級(jí)政府當(dāng)好“過(guò)路財(cái)神”，不做“甩手掌柜”的職能作用，督促省級(jí)財(cái)政部門(mén)大力優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)各類(lèi)資金統(tǒng)籌，將更多財(cái)力下沉到基層，支持基層落實(shí)好“六保”任務(wù)。
“在這一過(guò)程中，省級(jí)政府更多的是建立中央與基層市縣的銜接機(jī)制，監(jiān)管資金收支動(dòng)向，同時(shí)響應(yīng)基層需要，合理科學(xué)地下沉資金。中央則要建立監(jiān)督、審計(jì)一系列機(jī)制，既要合理分配資金，也需要評(píng)估資金的使用鏈條是否合理、有效。”劉怡告訴記者。
記者了解到，為確?？挂咛貏e國(guó)債等新增財(cái)政資金用在刀刃上，財(cái)政部將建立嚴(yán)格的監(jiān)管制度，確保資金下達(dá)和資金監(jiān)管同步“一竿子插到底”。“財(cái)政部已制定資金管理辦法，明確抗疫特別國(guó)債的資金用途、分配撥付、還本付息、預(yù)算編制等內(nèi)容，以及特殊轉(zhuǎn)移支付資金分配測(cè)算、撥付使用、監(jiān)督管理和激勵(lì)約束等內(nèi)容。在此基礎(chǔ)上，還專(zhuān)門(mén)制定了直達(dá)資金的監(jiān)督管理辦法。”李敬輝透露，財(cái)政部還將對(duì)相關(guān)資金實(shí)行單獨(dú)標(biāo)識(shí)，資金監(jiān)管貫穿資金下達(dá)、撥付和使用的全環(huán)節(jié)，并按照直達(dá)市縣基層、直接惠企利民的要求設(shè)定預(yù)警條件，有地方不符合要求會(huì)自動(dòng)提醒和報(bào)警，財(cái)政部將立即通報(bào)地方糾正，確保資金規(guī)范使用。同時(shí)，加大問(wèn)責(zé)力度。
“這些安排充分顯示了國(guó)家做好‘六穩(wěn)’‘六保’的決心，財(cái)政政策積極性將不僅體現(xiàn)在量上，而更多體現(xiàn)在解決系統(tǒng)性問(wèn)題和民生要點(diǎn)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)提質(zhì)增效上。”劉怡表示。
