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美國國債:妨礙美國經(jīng)濟(jì)增長 威脅世界經(jīng)濟(jì)安全

作者:清華大學(xué)國家戰(zhàn)略研究院執(zhí)行院長 周 琪;中國國際問題研究院美國研究所助理研究員 付隨鑫

美國國債是由財政部代表聯(lián)邦政府發(fā)行的公債,可分為公眾持有和政府持有兩大類。公眾持有者包括外國政府和投資者、美聯(lián)儲、共同基金、州與地方政府、銀行、保險公司和個人等,政府持有者包括230多個聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)。2016年9月美國2016財年結(jié)束之際,美國國債高達(dá)19.5萬億美元,是其GDP(國內(nèi)生產(chǎn)總值)的106%、財政收入的6倍,相當(dāng)于平均每個美國人欠下了6萬美元債務(wù)。預(yù)計奧巴馬總統(tǒng)任期內(nèi),美國國債將突破20萬億美元大關(guān)。美國政府債臺高筑已經(jīng)積重難返。高額債務(wù)凸顯美國制度缺陷,不僅制約著美國經(jīng)濟(jì)增長,而且對世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成了不利影響。

美國國債發(fā)展的三個階段和當(dāng)前的新特點(diǎn)

歷史上,美國國債的漲落大致可分為三個階段。

第一階段是從建國到大蕭條時期(1776年—1933年)。建國之初,剛結(jié)束獨(dú)立戰(zhàn)爭的美國國庫空虛、債務(wù)累累,財務(wù)狀況瀕臨崩潰。第一任財政部長亞歷山大·漢密爾頓成功實(shí)行一系列財政政策,很快降低了債務(wù)水平,重建了美國在國內(nèi)外的信用,為美國經(jīng)濟(jì)起飛奠定了重要基礎(chǔ)。直到大蕭條時期,美國國債都處于較低水平,很多時候僅占GDP的10%左右。

第二階段是從羅斯福新政到里根上臺前(1933年—1980年)。羅斯福新政使美國國債水平提升到當(dāng)時GDP的40%,隨之而來的第二次世界大戰(zhàn)則使美國國債激增到GDP的近120%,這一比例創(chuàng)造了美國歷史上的最高紀(jì)錄。戰(zhàn)后美國國債規(guī)模一路下降,到1980年只占GDP的32.5%。由于政府規(guī)模的擴(kuò)大和社會保障制度的建立,這一時期美國的國債水平總體上遠(yuǎn)高于第一階段。

第三階段是從里根執(zhí)政起持續(xù)至今(1981年至今)。里根政府大量舉債,到1985年美國的外債總額超過了內(nèi)債,美國也從凈債權(quán)國變?yōu)槭澜缟献畲蟮膬魝鶆?wù)國,結(jié)束了自1914年以來長達(dá)70年作為凈債權(quán)國的歷史。里根政府以后,美國國債以驚人的速度增長。奧巴馬政府第一任期的國債增量甚至超過6萬億美元。進(jìn)入21世紀(jì)以來,海外持有的美國債券規(guī)模和所占比重逐年增加,美國債券發(fā)行量占到世界債券總量的32%。

目前的美國國債有三個新特點(diǎn)。第一,此輪美國國債規(guī)模的增長已持續(xù)30多年時間,至今未見減緩。相比之下,羅斯福新政和二戰(zhàn)期間的國債增長只持續(xù)10年左右,且主要發(fā)生在戰(zhàn)爭等特殊時期。第二,此輪增長的起點(diǎn)比以往高得多,從一開始國債規(guī)模就達(dá)到GDP的30%多。第三,近30多年間,除了克林頓政府后期,美國政府常年保持巨額財政赤字,導(dǎo)致國債積累速度明顯高于以往。從美國建國到1980年,其國債總量只有近1萬億美元,但到1995年就達(dá)到5萬億美元,2008年達(dá)到10萬億美元,2016年很可能突破20萬億美元。

美國政府債臺高筑的原因

美國政府債臺高筑積重難返,究其原因,除了戰(zhàn)爭支出和經(jīng)濟(jì)危機(jī)兩大傳統(tǒng)因素,還有更深層次的制度缺陷。

兩大傳統(tǒng)原因:戰(zhàn)爭支出和經(jīng)濟(jì)危機(jī)。美國國債水平的歷史曲線有幾個明顯的峰值,分別出現(xiàn)在獨(dú)立戰(zhàn)爭、南北戰(zhàn)爭、一戰(zhàn)、大蕭條、二戰(zhàn)、里根當(dāng)政(冷戰(zhàn)高峰時期)、“反恐戰(zhàn)爭”和2008年國際金融危機(jī)之后??梢姡绹鴩鴤ぴ龃蠖际怯蓱?zhàn)爭支出和經(jīng)濟(jì)危機(jī)引起的。

新的刺激因素:社會項目支出膨脹。羅斯福新政后,政府規(guī)模不斷擴(kuò)大,各種社會項目支出持續(xù)膨脹,占財政支出的比重由1947年的10%擴(kuò)大到現(xiàn)在的2/3,每年高達(dá)2.7萬億美元?,F(xiàn)在,美國社會項目支出仍在繼續(xù)增長,成為國債激增的新的刺激因素。

治理制度缺陷:花錢買政績。羅斯福新政以來,美國經(jīng)濟(jì)治理大體采用凱恩斯主義,在經(jīng)濟(jì)衰退年份增加財政赤字應(yīng)對衰退,在經(jīng)濟(jì)繁榮年份增加財政盈余防范過熱。但即使在經(jīng)濟(jì)繁榮年份,政客們?yōu)榱苏兺矁A向于一邊減稅一邊多花錢。共和黨表面上反對財政赤字和債務(wù),但那主要發(fā)生在民主黨總統(tǒng)執(zhí)政期間,而在里根和小布什政府時期,債務(wù)都達(dá)到了空前規(guī)模。而且,美國兩黨政治爭斗愈演愈烈,動輒就拿債務(wù)上限問題威脅對手,更是增加了國債市場的不確定性。這暴露了美國政黨制度在經(jīng)濟(jì)治理方面的內(nèi)在缺陷。

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