繼1998年發(fā)行了2700億元、2007年發(fā)行了15500億元特別國債后，2020年，中國將再次發(fā)行特別國債。這是改革開放以來的第三次。
為應對新冠肺炎疫情沖擊，中共中央政治局3月27日召開會議，研究部署進一步統(tǒng)籌推進疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展工作。會議指出，要加大宏觀政策調(diào)節(jié)和實施力度，積極的財政政策要更加積極有為。其中，除了適當提高財政赤字率外，發(fā)行特別國債的舉措引起了市場關(guān)切。
改革開放后，我國重啟國債發(fā)行，大都以彌補財政赤字為目的。區(qū)別于一般國債，特別國債是在特定時期發(fā)行有著特定目的的債券，一般納入中央政府性基金預算，不列入財政赤字。
1998年發(fā)行特別國債是為了補充國有獨資商業(yè)銀行資本金。當時國有獨資商業(yè)銀行正在進行股份制改革準備上市，資本金比例不足，經(jīng)第八屆全國人大常委會第30次會議審議批準，財政部于1998年8月向四大國有獨資商業(yè)銀行發(fā)行了2700億元長期特別國債。
2007年發(fā)行特別國債同樣是為了資本金。當年，財政部發(fā)行15500億元的特別國債，用于購買約2000億美元的外匯，作為即將成立的國家外匯投資公司的資本金。
時任全國人大財政經(jīng)濟委員會副主任委員周正慶在向第十屆全國人大常委會作報告時指出，近年來，我國國際收支出現(xiàn)經(jīng)常項目和資本項目雙順差，外匯資金大量增加，出現(xiàn)了流動性偏多的問題，帶來了一定的通貨膨脹壓力。發(fā)行特別國債是為了為改善宏觀調(diào)控，增加貨幣政策操作工具，緩解流動性偏多的矛盾，同時適度降低外匯儲備規(guī)模，提高外匯經(jīng)營收益。
“從歷史上發(fā)行的兩次特別國債可以看出，這是在特殊時期為特殊目的而發(fā)的債。和一般國債相比，它的目的性比較強，也更有針對性。”中財—鵬元地方財政投融資研究所執(zhí)行所長溫來成說，今年中央重提特別國債，針對的是新冠肺炎疫情所引起的一系列經(jīng)濟問題，根本目的還是為了保增長，實現(xiàn)今年經(jīng)濟社會發(fā)展的目標。
2020年是全面建成小康社會、決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅、完成十三五規(guī)劃的收官之年，但突發(fā)的疫情給今年的經(jīng)濟社會發(fā)展任務(wù)帶來了嚴峻的挑戰(zhàn)。
國家統(tǒng)計局的最新數(shù)據(jù)顯示，1-2月中國固定資產(chǎn)投資下降24.5%，全社會消費品零售總額下降20.5%，出口下降15.9%，工業(yè)增加值下降13.5%，服務(wù)生產(chǎn)指數(shù)下降13%。而多數(shù)計量模型的測算表明當前世界經(jīng)濟增速也已經(jīng)步入負增長區(qū)間，中國經(jīng)濟將深受影響。
復雜環(huán)境下，政策對沖被寄予厚望。為了應對疫情對經(jīng)濟的沖擊，目前，世界各國相繼出臺了強力財政刺激政策。比如，德國議會授予政府緊急狀態(tài)權(quán)利，暫停“債務(wù)剎車（上限）”，允許無限制發(fā)債；美國出臺了2萬億美元的經(jīng)濟刺激計劃；二十國集團將啟動價值5萬億美元的提振經(jīng)濟計劃等。
而中國積極財政政策尤其是中央杠桿率仍有空間，地方專項債、政策性金融等工具較為充足。華泰證券研究所副所長、固定收益首席分析師張繼強團隊撰文指出，選擇特別國債，是因為其具有諸多優(yōu)勢，包括針對特定用途而發(fā)行，更加契合當前應對疫情沖擊的政策目標；只需全國人大常委會審議，更加有利于相機決策；為中央政府加杠桿的直接手段，可避免地方政府債務(wù)過快上升；用途更加靈活……
“特別國債最大的特點就是應急性。”中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院副研究員、財稅研究中心副秘書長蔣震表示，疫情對經(jīng)濟的影響是短期的，在特殊時期就應加碼特別的財政政策，在風險可控的情況下，特別國債能幫助市場主體應對當前的困難。
此前，為應對疫情沖擊，財稅部門出臺了大規(guī)模的減稅降費政策，但顯然“獨木難支”。財政部數(shù)據(jù)顯示，1-2月累計，全國一般公共預算收入35232億元，同比下降9.9%。全國稅收收入31175億元，同比下降11.2%。而財政支出不減反增，多地甚至出現(xiàn)“三保”（保運轉(zhuǎn)、保工資、?；久裆┵Y金不足的被動局面。
武漢大學經(jīng)濟與管理學院財政稅收系教授劉窮志告訴中青報·中青網(wǎng)記者，這種情況下，發(fā)行特別國債是較好的選擇，政府有充足的財力才能保證一定的支出，刺激經(jīng)濟的舉措也才能落地。比如近期中央和各地積極醞釀“新基建”，為經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展提供新的支點，這些目前光靠一般公共預算收入難以滿足資金需求，特別國債就能補充發(fā)力。
此次特別國債具體發(fā)行規(guī)模尚未披露，但參考此前兩次的發(fā)行，業(yè)內(nèi)估計至少也是千億元的規(guī)模。溫來成認為，在規(guī)模確認上，相關(guān)部門應仔細測算，根據(jù)經(jīng)濟恢復發(fā)展的需要來確定，注意平衡。
“發(fā)行特別國債是中央政府的融資行為，在社會資金量一定的情況下，中央政府發(fā)行債券規(guī)模過大的話就會影響地方政府融資、企業(yè)融資，產(chǎn)生相應的抵觸效益；力度過小也不行，起不到逆周期調(diào)節(jié)的作用。”溫來成說。
而在特別國債的具體支出方面，他提醒要注意經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，“大水漫灌是不行的”，政府支出要合理，資金要多投入在有利于復工復產(chǎn)、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的領(lǐng)域。
中國財政科學研究院院長劉尚希建議，本次發(fā)行的特別國債應該優(yōu)先用于公共消費或公共服務(wù)領(lǐng)域，以此來帶動個人消費的回暖。他認為，現(xiàn)在公共消費比公共投資更加重要。“有很多研究表明，公共投資存在一定的擠出效應，而公共消費有帶動效應。通過公共消費可以帶動居民的私人消費，對抑制當前消費下行的態(tài)勢有積極作用。”
此外，提升失業(yè)人員的勞動技能也至關(guān)重要。“因為相當一部分人處于待業(yè)、失業(yè)的情況。對這些人員進行培訓，讓大家充電、提高勞動技能，等到疫情結(jié)束后，就會有高素質(zhì)的勞動大軍可以為經(jīng)濟的恢復、發(fā)展打下更好的基礎(chǔ)。”劉尚希說。
