作者：南開大學金融學院教授、博導，中國財政科學研究院研究生院博導 李全
穩(wěn)投資，事關全年經濟社會發(fā)展目標任務，也事關決勝全面建成小康社會和打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。今年兩會期間，習近平總書記在看望參加政協(xié)會議的經濟界委員時強調，我國正處于新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現(xiàn)代化快速發(fā)展階段，投資需求潛力巨大。今年的《政府工作報告》也提出，“擴大有效投資，讓投資持續(xù)發(fā)揮效益。”“六穩(wěn)”是“六保”的目標，事關全局。近年來，面對復雜的內外部經濟環(huán)境，黨中央適時提出“六穩(wěn)”，加大逆周期調節(jié)力度，具有極強的針對性。這就要求財政政策、貨幣政策、產業(yè)政策、區(qū)域政策協(xié)調配合，壓縮一般性支出，做好重點領域投資進度安排，降低社會融資成本，補齊具有長遠效益的科技、民生、基礎設施等投資短板，以確保經濟工作會議部署的各類指標如期完成。
穩(wěn)投資是確保全面建成小康社會的重要抓手
在供給側結構性改革的背景下，穩(wěn)投資的宏觀基礎是社會主義市場經濟體制的深化與改革。2020年《政府工作報告》中提出“兩新一重”建設，即新型基礎設施、新型城鎮(zhèn)化，交通、水利等重大工程，均是穩(wěn)投資的重大舉措。“穩(wěn)投資”最早于2018年7月31日中共中央政治局會議中提出，同時提出的有穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)金融、穩(wěn)外貿、穩(wěn)外資、穩(wěn)投資、穩(wěn)預期等“六穩(wěn)”政策目標。其中穩(wěn)投資是要求通過轉變政府職能、改善營商環(huán)境，促進各類資本公平競爭，把供給側結構性改革中的投資短板補上。從理論基礎來看，穩(wěn)投資是深化改革的關鍵環(huán)節(jié)之一；從實踐路徑來看，穩(wěn)投資則是推進供給側結構性改革的有效手段，在經濟發(fā)展新常態(tài)下，要以供給側結構性改革為切入點，在發(fā)展中求改革，將改革與中國經濟發(fā)展的現(xiàn)狀緊密結合，增加有效供給，提升有效需求。因此從宏觀運行的頂層設計來看，穩(wěn)投資是在現(xiàn)階段我國經濟社會發(fā)展條件下推進供給側結構性改革的重要抓手。
從深化改革的微觀基礎來看，穩(wěn)投資則是供給側結構性改革中各項組成部分的驅動力。供給側結構性改革作為解決我國經濟社會發(fā)展深層次轉型的重大命題，具有全局性和長期性的典型特征，其重點任務是“三去一降一補”，即去產能、去庫存、去杠桿、降成本和補短板。力求在社會總需求不斷有效擴大的同時，通過優(yōu)化供給結構實現(xiàn)我國經濟社會發(fā)展中新舊動能的轉化，尤其要特別關注拉動總需求、改善產業(yè)結構的相關產業(yè)，進而推動我國生產力水平的全面提升。
首先，去產能的核心是要從源頭的投資環(huán)節(jié)開始控制，減少高耗能、高污染、資源型產業(yè)投資增長，同時防止對新興產業(yè)的過度投資而產生的產能過剩，積極發(fā)揮市場化的資源配置機制，通過優(yōu)化投資結構改善產業(yè)結構，從而實現(xiàn)經濟結構優(yōu)化升級。
去庫存方面，其核心是通過有效投資來實現(xiàn)城鎮(zhèn)的產業(yè)化進程，通過產業(yè)來實現(xiàn)人口在城鎮(zhèn)的有機聚集，在農業(yè)轉移人口城市化的過程中逐步建立與之相應的土地供應制度，優(yōu)化與之相適應的商品房與保障性住房的投資體系，有效防控有可能發(fā)生的房地產市場投資風險，最終實現(xiàn)全國房地產市場的長期健康、穩(wěn)定發(fā)展。
去杠桿方面，其重點是控制地方政府性債務的無序增長，這就要控制隱性債務背后的投資增量，同時積極化解已產生的低效投資及有可能誘發(fā)的債務風險。還要把國有企業(yè)投融資與債務化解結合起來，建立穩(wěn)定可控的地方政府與國有企業(yè)的投資約束機制，逐步營造全社會杠桿可控的投資生態(tài)。
降成本方面，需要積極穩(wěn)妥地降低企業(yè)的稅費成本，降低企事業(yè)單位及個人的融資成本，實現(xiàn)利率市場化，在顯著降低各類市場主體的投資成本時增進其獲得感。降低投資成本有助于從根本上提高供給質量，優(yōu)化供給成本。
在補短板方面，需要堅定不移地補齊制造業(yè)和服務業(yè)的短板。這就要從制度入手，在高質量供給的目標下提高對高新技術制造業(yè)的投資，提高對城鄉(xiāng)基礎設施建設的投資，以及對教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會服務領域的投資，在補齊制度短板的同時加快制造業(yè)智能化清潔化的速度，降低污染的總量與影響，推動脫貧攻堅的精準實現(xiàn)，實現(xiàn)全社會投資拉動和綜合發(fā)展。
近年來穩(wěn)投資政策成效顯著
“十三五”規(guī)劃即將收官，從數(shù)據(jù)上來看，穩(wěn)投資的財政政策日趨積極。2020年兩會再次明確要發(fā)行1萬億特別國債抗擊疫情，擬發(fā)行地方政府專項債券3.75萬億，財政赤字規(guī)模較2019年增加1萬億。目前已提前下達的專項債多數(shù)流向了軌道交通、政府基礎設施、社會保障、環(huán)保和市政工程等領域。“兩新一重”將會成為下一步的投資重點。
從項目上來看，穩(wěn)投資的相關政策在一系列國家重大項目上積極著力，效果顯著。根據(jù)相關規(guī)劃，雄安與通州兩地的建設將開始進入實質性開發(fā)階段，僅2019年北京市的90項具體任務中，支持雄安新區(qū)及北京城市副中心規(guī)劃建設項目就達19項。北京的相關產業(yè)、基礎設施和公共服務還會繼續(xù)向北三縣拓展。隨著穩(wěn)投資的相關措施不斷落地，這片覆蓋人口1.1億、面積21.6萬平方公里的區(qū)域將成為我國經濟最活躍、創(chuàng)新能力最強、開放度最高的城市集群。
在穩(wěn)投資的政策落實中，長江經濟帶涵蓋了上海、江蘇、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重慶、四川、云南、貴州等11省市和超過全國總人口及生產總值的40%，對該區(qū)域的積極投資有助于實現(xiàn)長江中下游與中西部地區(qū)的經濟一體化，也會對“一帶一路”建設起到直接的推動作用。隨著長江經濟帶建設的各項投資逐步落地，將會形成銜接長江三角洲與中西部地區(qū)的經濟大走廊，在繼續(xù)發(fā)揮上海國際金融、貿易、航運中心的基礎上，形成包含中東西部相結合的、具有世界影響力的長江下游的先進制造和服務業(yè)基地，以及長江中游的中部地區(qū)產業(yè)承接城市群，和面對“一帶一路”建設、與東盟自由貿易區(qū)結合的西南城市群。
此外，粵港澳大灣區(qū)建設的穩(wěn)投資進程已初具規(guī)模并將在更高層次上再起步。2020年以來，大灣區(qū)已經逐步開始落地包括打造以廣州為中心的大灣區(qū)“1小時交通圈”，與港澳共建科創(chuàng)合作平臺33個，建立大灣區(qū)“菜籃子”平臺并投入運營，中醫(yī)藥、醫(yī)療等澳門高新技術產業(yè)在橫琴加速落地，推動粵澳跨境金融合作示范區(qū)建設，建設面向全球的“國家制造業(yè)創(chuàng)新中心”，借助深中通道，促進珠江東西兩岸間融合發(fā)展，打造深中產業(yè)拓展走廊、珠江西岸先進制造業(yè)聚集區(qū)和生物醫(yī)藥創(chuàng)新合作區(qū)三個平臺。未來還將有新型智慧城市示范區(qū)和珠三角國家大數(shù)據(jù)綜合試驗區(qū)，以及粵港澳綜合能源工程等一系列重大項目，都將在穩(wěn)投資的政策下陸續(xù)落地。
此外，還有《中共中央國務院關于支持海南全面深化改革開放的指導意見》和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，以及推進棚戶區(qū)改造等保障性安居工程、易地扶貧搬遷后續(xù)扶持、自然災害防治體系建設、鐵路、收費公路、機場、水利工程、生態(tài)環(huán)保、醫(yī)療健康、水電氣熱等公用事業(yè)、城鎮(zhèn)基礎設施、農業(yè)農村基礎設施等領域以及其他納入“十三五”規(guī)劃符合條件的重大項目建設。目前來看這些重點領域和重大項目的投資建設都取得了顯著成效。
穩(wěn)投資與防風險的相關政策建議
穩(wěn)投資已在逆周期調節(jié)中發(fā)揮著重要的作用，隨著外部經濟復雜嚴峻、內部結構調整尚需時日，穩(wěn)投資需要形成對應于經濟發(fā)展新常態(tài)的政策體系，為下一步國民經濟運行的“六穩(wěn)”起到重要的支撐作用。當然，穩(wěn)投資必須在預算法的框架內實施，嚴控隱性負債，這將有利于在地方政府債務支持經濟社會全面發(fā)展的過程中，化解嚴重的債務風險?？傮w上地方政府債券發(fā)行狀態(tài)良性可控，且隨著地方政府的債務置換規(guī)模漸小，以土地儲備專項債、軌道交通專項債、收費公路專項債等形式出現(xiàn)的新增地方債券的品種和數(shù)量不斷增加，這些都對解決區(qū)域經濟的穩(wěn)定發(fā)展起到了積極作用。但同時，也要在現(xiàn)行法律法規(guī)的框架內實施如下改革措施，在逐步補齊基礎設施建設等短板的同時，有效防范和化解有可能出現(xiàn)的地方政府債務風險。
首先，穩(wěn)投資的基礎是實事求是地確認并科學厘清地方政府所應承擔的事權，并進行分級分類和量化分析，最終推動財稅體制改革在政府債務管理方面的根本性改善。黨的十八屆三中全會將財政事權與支出責任劃分改革明確為深化財稅體制改革的三大任務之一，黨的十九大報告進一步提出要建立權責清晰、財力協(xié)調、區(qū)域均衡的中央和地方財政關系。我們需要進一步深化行政改革，在清晰政府投資邊界的基礎上，嚴格按預算法的相關規(guī)定，形成事權與財權相對應的財政收支體系，以此為基礎進行支出責任的匹配，并將其以法律形式進行明確規(guī)定。這將從根本上提升政府投資效率，弱化地方政府隱性負債增長的根源，還有助于盡快實現(xiàn)各區(qū)域經濟社會全面、健康發(fā)展。
其次，穩(wěn)投資需要有穩(wěn)定的投資來源，這就需要探索并形成科學合理的地方政府融資機制，將融資與投資嚴絲合縫地結合起來，為地方政府完成其事權提供穩(wěn)定、透明、可持續(xù)的資金支持。還可以通過多層次的資本市場，特別是多層次的債券市場，積極創(chuàng)新發(fā)展地方政府債券的品種和市場，以支持相關事業(yè)的發(fā)展，當然對于各類政府投融資平臺也應分級分類，進行區(qū)別化發(fā)展和管理。這不僅有助于科學合理地區(qū)分債務基礎和償債來源，也有助于增加市場的流動性，從運營機制的角度規(guī)避積極投資過程中有可能引致的債務風險。
最后，穩(wěn)投資還要充分考慮地方政府的現(xiàn)實情況，在控制風險的基礎上因地制宜地創(chuàng)新投資模式。地方政府債券的發(fā)行目的應該明確為投資于準公益類與非公益類項目，但在化解債務風險的過程中，這些債券發(fā)行的總量可能滿足不了相應的資金需求，在這種情況下是否允許在風險可控的范圍內發(fā)行次級債將已經存在的隱形債務顯性化，是下一步研究的重點。隨著剛性兌付的打破，在高度風險管控的前置條件下，發(fā)展活躍的次級債券市場當然是值得研究的。當然，穩(wěn)投資需要融資成本支持，利率市場化是金融改革繞不開的關鍵話題，隨著利率市場化的進程加快，金融機構的壟斷會進一步下降，債務負擔也會有進一步動態(tài)下降的空間。
（中國政法大學人文學院副教授王莉對本文亦有貢獻）
原文責編/賈娜
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