作者：南開大學(xué)金融學(xué)院教授、博導(dǎo)，中國財政科學(xué)研究院研究生院博導(dǎo) 李全
穩(wěn)投資，事關(guān)全年經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)任務(wù)，也事關(guān)決勝全面建成小康社會和打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。今年兩會期間，習(xí)近平總書記在看望參加政協(xié)會議的經(jīng)濟(jì)界委員時強(qiáng)調(diào)，我國正處于新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化快速發(fā)展階段，投資需求潛力巨大。今年的《政府工作報告》也提出，“擴(kuò)大有效投資，讓投資持續(xù)發(fā)揮效益。”“六穩(wěn)”是“六保”的目標(biāo)，事關(guān)全局。近年來，面對復(fù)雜的內(nèi)外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境，黨中央適時提出“六穩(wěn)”，加大逆周期調(diào)節(jié)力度，具有極強(qiáng)的針對性。這就要求財政政策、貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域政策協(xié)調(diào)配合，壓縮一般性支出，做好重點領(lǐng)域投資進(jìn)度安排，降低社會融資成本，補(bǔ)齊具有長遠(yuǎn)效益的科技、民生、基礎(chǔ)設(shè)施等投資短板，以確保經(jīng)濟(jì)工作會議部署的各類指標(biāo)如期完成。
穩(wěn)投資是確保全面建成小康社會的重要抓手
在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下，穩(wěn)投資的宏觀基礎(chǔ)是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的深化與改革。2020年《政府工作報告》中提出“兩新一重”建設(shè)，即新型基礎(chǔ)設(shè)施、新型城鎮(zhèn)化，交通、水利等重大工程，均是穩(wěn)投資的重大舉措。“穩(wěn)投資”最早于2018年7月31日中共中央政治局會議中提出，同時提出的有穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)金融、穩(wěn)外貿(mào)、穩(wěn)外資、穩(wěn)投資、穩(wěn)預(yù)期等“六穩(wěn)”政策目標(biāo)。其中穩(wěn)投資是要求通過轉(zhuǎn)變政府職能、改善營商環(huán)境，促進(jìn)各類資本公平競爭，把供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中的投資短板補(bǔ)上。從理論基礎(chǔ)來看，穩(wěn)投資是深化改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一；從實踐路徑來看，穩(wěn)投資則是推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的有效手段，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，要以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為切入點，在發(fā)展中求改革，將改革與中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀緊密結(jié)合，增加有效供給，提升有效需求。因此從宏觀運行的頂層設(shè)計來看，穩(wěn)投資是在現(xiàn)階段我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展條件下推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要抓手。
從深化改革的微觀基礎(chǔ)來看，穩(wěn)投資則是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中各項組成部分的驅(qū)動力。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革作為解決我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展深層次轉(zhuǎn)型的重大命題，具有全局性和長期性的典型特征，其重點任務(wù)是“三去一降一補(bǔ)”，即去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本和補(bǔ)短板。力求在社會總需求不斷有效擴(kuò)大的同時，通過優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)實現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中新舊動能的轉(zhuǎn)化，尤其要特別關(guān)注拉動總需求、改善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)，進(jìn)而推動我國生產(chǎn)力水平的全面提升。
首先，去產(chǎn)能的核心是要從源頭的投資環(huán)節(jié)開始控制，減少高耗能、高污染、資源型產(chǎn)業(yè)投資增長，同時防止對新興產(chǎn)業(yè)的過度投資而產(chǎn)生的產(chǎn)能過剩，積極發(fā)揮市場化的資源配置機(jī)制，通過優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)改善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，從而實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。
去庫存方面，其核心是通過有效投資來實現(xiàn)城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程，通過產(chǎn)業(yè)來實現(xiàn)人口在城鎮(zhèn)的有機(jī)聚集，在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城市化的過程中逐步建立與之相應(yīng)的土地供應(yīng)制度，優(yōu)化與之相適應(yīng)的商品房與保障性住房的投資體系，有效防控有可能發(fā)生的房地產(chǎn)市場投資風(fēng)險，最終實現(xiàn)全國房地產(chǎn)市場的長期健康、穩(wěn)定發(fā)展。
去杠桿方面，其重點是控制地方政府性債務(wù)的無序增長，這就要控制隱性債務(wù)背后的投資增量，同時積極化解已產(chǎn)生的低效投資及有可能誘發(fā)的債務(wù)風(fēng)險。還要把國有企業(yè)投融資與債務(wù)化解結(jié)合起來，建立穩(wěn)定可控的地方政府與國有企業(yè)的投資約束機(jī)制，逐步營造全社會杠桿可控的投資生態(tài)。
降成本方面，需要積極穩(wěn)妥地降低企業(yè)的稅費成本，降低企事業(yè)單位及個人的融資成本，實現(xiàn)利率市場化，在顯著降低各類市場主體的投資成本時增進(jìn)其獲得感。降低投資成本有助于從根本上提高供給質(zhì)量，優(yōu)化供給成本。
在補(bǔ)短板方面，需要堅定不移地補(bǔ)齊制造業(yè)和服務(wù)業(yè)的短板。這就要從制度入手，在高質(zhì)量供給的目標(biāo)下提高對高新技術(shù)制造業(yè)的投資，提高對城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資，以及對教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會服務(wù)領(lǐng)域的投資，在補(bǔ)齊制度短板的同時加快制造業(yè)智能化清潔化的速度，降低污染的總量與影響，推動脫貧攻堅的精準(zhǔn)實現(xiàn)，實現(xiàn)全社會投資拉動和綜合發(fā)展。
近年來穩(wěn)投資政策成效顯著
“十三五”規(guī)劃即將收官，從數(shù)據(jù)上來看，穩(wěn)投資的財政政策日趨積極。2020年兩會再次明確要發(fā)行1萬億特別國債抗擊疫情，擬發(fā)行地方政府專項債券3.75萬億，財政赤字規(guī)模較2019年增加1萬億。目前已提前下達(dá)的專項債多數(shù)流向了軌道交通、政府基礎(chǔ)設(shè)施、社會保障、環(huán)保和市政工程等領(lǐng)域。“兩新一重”將會成為下一步的投資重點。
從項目上來看，穩(wěn)投資的相關(guān)政策在一系列國家重大項目上積極著力，效果顯著。根據(jù)相關(guān)規(guī)劃，雄安與通州兩地的建設(shè)將開始進(jìn)入實質(zhì)性開發(fā)階段，僅2019年北京市的90項具體任務(wù)中，支持雄安新區(qū)及北京城市副中心規(guī)劃建設(shè)項目就達(dá)19項。北京的相關(guān)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)還會繼續(xù)向北三縣拓展。隨著穩(wěn)投資的相關(guān)措施不斷落地，這片覆蓋人口1.1億、面積21.6萬平方公里的區(qū)域?qū)⒊蔀槲覈?jīng)濟(jì)最活躍、創(chuàng)新能力最強(qiáng)、開放度最高的城市集群。
在穩(wěn)投資的政策落實中，長江經(jīng)濟(jì)帶涵蓋了上海、江蘇、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重慶、四川、云南、貴州等11省市和超過全國總?cè)丝诩吧a(chǎn)總值的40%，對該區(qū)域的積極投資有助于實現(xiàn)長江中下游與中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)一體化，也會對“一帶一路”建設(shè)起到直接的推動作用。隨著長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的各項投資逐步落地，將會形成銜接長江三角洲與中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)大走廊，在繼續(xù)發(fā)揮上海國際金融、貿(mào)易、航運中心的基礎(chǔ)上，形成包含中東西部相結(jié)合的、具有世界影響力的長江下游的先進(jìn)制造和服務(wù)業(yè)基地，以及長江中游的中部地區(qū)產(chǎn)業(yè)承接城市群，和面對“一帶一路”建設(shè)、與東盟自由貿(mào)易區(qū)結(jié)合的西南城市群。
此外，粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的穩(wěn)投資進(jìn)程已初具規(guī)模并將在更高層次上再起步。2020年以來，大灣區(qū)已經(jīng)逐步開始落地包括打造以廣州為中心的大灣區(qū)“1小時交通圈”，與港澳共建科創(chuàng)合作平臺33個，建立大灣區(qū)“菜籃子”平臺并投入運營，中醫(yī)藥、醫(yī)療等澳門高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)在橫琴加速落地，推動粵澳跨境金融合作示范區(qū)建設(shè)，建設(shè)面向全球的“國家制造業(yè)創(chuàng)新中心”，借助深中通道，促進(jìn)珠江東西兩岸間融合發(fā)展，打造深中產(chǎn)業(yè)拓展走廊、珠江西岸先進(jìn)制造業(yè)聚集區(qū)和生物醫(yī)藥創(chuàng)新合作區(qū)三個平臺。未來還將有新型智慧城市示范區(qū)和珠三角國家大數(shù)據(jù)綜合試驗區(qū)，以及粵港澳綜合能源工程等一系列重大項目，都將在穩(wěn)投資的政策下陸續(xù)落地。
此外，還有《中共中央國務(wù)院關(guān)于支持海南全面深化改革開放的指導(dǎo)意見》和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，以及推進(jìn)棚戶區(qū)改造等保障性安居工程、易地扶貧搬遷后續(xù)扶持、自然災(zāi)害防治體系建設(shè)、鐵路、收費公路、機(jī)場、水利工程、生態(tài)環(huán)保、醫(yī)療健康、水電氣熱等公用事業(yè)、城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域以及其他納入“十三五”規(guī)劃符合條件的重大項目建設(shè)。目前來看這些重點領(lǐng)域和重大項目的投資建設(shè)都取得了顯著成效。
穩(wěn)投資與防風(fēng)險的相關(guān)政策建議
穩(wěn)投資已在逆周期調(diào)節(jié)中發(fā)揮著重要的作用，隨著外部經(jīng)濟(jì)復(fù)雜嚴(yán)峻、內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整尚需時日，穩(wěn)投資需要形成對應(yīng)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的政策體系，為下一步國民經(jīng)濟(jì)運行的“六穩(wěn)”起到重要的支撐作用。當(dāng)然，穩(wěn)投資必須在預(yù)算法的框架內(nèi)實施，嚴(yán)控隱性負(fù)債，這將有利于在地方政府債務(wù)支持經(jīng)濟(jì)社會全面發(fā)展的過程中，化解嚴(yán)重的債務(wù)風(fēng)險。總體上地方政府債券發(fā)行狀態(tài)良性可控，且隨著地方政府的債務(wù)置換規(guī)模漸小，以土地儲備專項債、軌道交通專項債、收費公路專項債等形式出現(xiàn)的新增地方債券的品種和數(shù)量不斷增加，這些都對解決區(qū)域經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展起到了積極作用。但同時，也要在現(xiàn)行法律法規(guī)的框架內(nèi)實施如下改革措施，在逐步補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等短板的同時，有效防范和化解有可能出現(xiàn)的地方政府債務(wù)風(fēng)險。
首先，穩(wěn)投資的基礎(chǔ)是實事求是地確認(rèn)并科學(xué)厘清地方政府所應(yīng)承擔(dān)的事權(quán)，并進(jìn)行分級分類和量化分析，最終推動財稅體制改革在政府債務(wù)管理方面的根本性改善。黨的十八屆三中全會將財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革明確為深化財稅體制改革的三大任務(wù)之一，黨的十九大報告進(jìn)一步提出要建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系。我們需要進(jìn)一步深化行政改革，在清晰政府投資邊界的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格按預(yù)算法的相關(guān)規(guī)定，形成事權(quán)與財權(quán)相對應(yīng)的財政收支體系，以此為基礎(chǔ)進(jìn)行支出責(zé)任的匹配，并將其以法律形式進(jìn)行明確規(guī)定。這將從根本上提升政府投資效率，弱化地方政府隱性負(fù)債增長的根源，還有助于盡快實現(xiàn)各區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會全面、健康發(fā)展。
其次，穩(wěn)投資需要有穩(wěn)定的投資來源，這就需要探索并形成科學(xué)合理的地方政府融資機(jī)制，將融資與投資嚴(yán)絲合縫地結(jié)合起來，為地方政府完成其事權(quán)提供穩(wěn)定、透明、可持續(xù)的資金支持。還可以通過多層次的資本市場，特別是多層次的債券市場，積極創(chuàng)新發(fā)展地方政府債券的品種和市場，以支持相關(guān)事業(yè)的發(fā)展，當(dāng)然對于各類政府投融資平臺也應(yīng)分級分類，進(jìn)行區(qū)別化發(fā)展和管理。這不僅有助于科學(xué)合理地區(qū)分債務(wù)基礎(chǔ)和償債來源，也有助于增加市場的流動性，從運營機(jī)制的角度規(guī)避積極投資過程中有可能引致的債務(wù)風(fēng)險。
最后，穩(wěn)投資還要充分考慮地方政府的現(xiàn)實情況，在控制風(fēng)險的基礎(chǔ)上因地制宜地創(chuàng)新投資模式。地方政府債券的發(fā)行目的應(yīng)該明確為投資于準(zhǔn)公益類與非公益類項目，但在化解債務(wù)風(fēng)險的過程中，這些債券發(fā)行的總量可能滿足不了相應(yīng)的資金需求，在這種情況下是否允許在風(fēng)險可控的范圍內(nèi)發(fā)行次級債將已經(jīng)存在的隱形債務(wù)顯性化，是下一步研究的重點。隨著剛性兌付的打破，在高度風(fēng)險管控的前置條件下，發(fā)展活躍的次級債券市場當(dāng)然是值得研究的。當(dāng)然，穩(wěn)投資需要融資成本支持，利率市場化是金融改革繞不開的關(guān)鍵話題，隨著利率市場化的進(jìn)程加快，金融機(jī)構(gòu)的壟斷會進(jìn)一步下降，債務(wù)負(fù)擔(dān)也會有進(jìn)一步動態(tài)下降的空間。
（中國政法大學(xué)人文學(xué)院副教授王莉?qū)Ρ疚囊嘤胸暙I(xiàn)）
原文責(zé)編/賈娜
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