當前，國外疫情的蔓延，給我國需求供給兩端都帶來較大沖擊，疊加經(jīng)濟固有矛盾，財政政策面臨的形勢異常嚴峻，任務(wù)極為復(fù)雜。越是財政極為困難，越是需要以大國發(fā)展思維，運用好積極的財政政策，這樣才能實現(xiàn)經(jīng)濟和財政的良性循環(huán)。
財政政策面臨的形勢異常嚴峻，任務(wù)極為復(fù)雜
本次疫情導(dǎo)致的經(jīng)濟負面沖擊異乎尋常，隨著國外疫情的快速擴散，對我國經(jīng)濟形成了第二波沖擊，主要經(jīng)濟指標均出現(xiàn)較大幅度的下滑。從需求端看，固定資產(chǎn)投資同比下降24.5%，其中制造業(yè)投資增速下滑至歷史最低水平-31.5%，社零總額同比下降20.5%，非生活必需類商品銷售和餐飲業(yè)受沖擊尤為明顯，餐飲收入大幅下降43.1%，如金銀珠寶類、汽車類、家具類等非生活必需類商品降幅均超過30%。從供給端看，工業(yè)生產(chǎn)明顯回落，1—2月工業(yè)增加值同比增長-13.5%，采礦業(yè)、制造業(yè)和公共事業(yè)三大門類均回落至歷史低點。隨著復(fù)工速度加快，短期的這些沖擊和影響將會緩解。我們迫切需要關(guān)注短期沖擊疊加經(jīng)濟固有矛盾和全球經(jīng)濟衰退，對我國的中長期發(fā)展產(chǎn)生嚴重影響。
從企業(yè)來看，雖然復(fù)工復(fù)產(chǎn)提速，但中小企業(yè)倒閉的風(fēng)險仍然存在。受諸多因素影響，許多中小企業(yè)在這次疫情供需兩端的沖擊下困難加重。尤其是外貿(mào)類企業(yè)由“復(fù)工難”轉(zhuǎn)為“訂單難”，供應(yīng)鏈的安全性面臨前所未有的挑戰(zhàn)。在克服種種困難，復(fù)工復(fù)產(chǎn)提速之后，由于3月中旬以來歐美等主要國家疫情開始蔓延，外貿(mào)制造業(yè)中小企業(yè)普遍面臨外貿(mào)訂單取消貨或延遲發(fā)貨等問題。同時，服務(wù)業(yè)中小企業(yè)由“開門難”轉(zhuǎn)為“經(jīng)營難”，經(jīng)營活動受消費萎縮影響大。一些餐飲、商貿(mào)零售、文體等實體店，好不容易熬到可以“開門”營業(yè)時，卻陷入顧客稀少、店面冷清的窘狀。如果這種狀況再持續(xù)一段時間，這些熬過“開門難”的中小企業(yè)將不得不面臨再次“關(guān)門”。如果一旦出現(xiàn)中小企業(yè)“倒閉潮”，不僅危及我國的制造業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈及其地位，而且將給我國經(jīng)濟、就業(yè)、社會穩(wěn)定等帶來重大負面影響，并可能引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險。
因此，財政政策面臨極為復(fù)雜的狀況，其任務(wù)也并非單一的擴內(nèi)需或促生產(chǎn)，而是需要超常規(guī)手段和政策工具，在應(yīng)對供需兩端的沖擊上都要積極作為，兼顧復(fù)工復(fù)產(chǎn)的供給端和擴大內(nèi)需的需求端，尤其是要防止中小企業(yè)倒閉，將應(yīng)對短期沖擊與促進中長期的發(fā)展有機結(jié)合起來，激發(fā)我國經(jīng)濟內(nèi)在潛力和活力。
把握“大國”和“發(fā)展”兩層內(nèi)涵，認識當前財政政策的空間
疫情給財政運行帶來了異乎尋常的壓力，對財政收支兩端都帶來較大沖擊，財政可持續(xù)面臨嚴峻挑戰(zhàn)。1—2月我國一般公共預(yù)算收入增速累計同比下降9.9%，其中稅收收入同比下降11.2%，均創(chuàng)改革開放以來最大跌幅。同時，受疫情沖擊，財政支出的壓力驟然加大，使原本收支矛盾就十分尖銳的狀況，更加雪上加霜。
認識當前的財政政策，需要把握“大國”和“發(fā)展”兩層內(nèi)涵。首先，大國發(fā)展的邏輯，與小國不同，其內(nèi)在動力和活力狀況是決定自身發(fā)展的根本。只有經(jīng)濟的好轉(zhuǎn)，才能帶動財政的好轉(zhuǎn)。盡管政策的空間被擠壓，但促使經(jīng)濟的好轉(zhuǎn)，需要財政政策發(fā)揮更為積極有效的作用。如果因財政壓力，而束縛財政政策的手腳，延誤了使經(jīng)濟恢復(fù)到正常的時機，不僅損害經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在動力和活力，而且也會使財政的日子越來越難過。其次，雖然我國人均GDP已超過1萬美元，但仍屬于發(fā)展中國家，與發(fā)達國家差距較大，財政政策要擔(dān)負起促發(fā)展的任務(wù)，也只有在發(fā)展中才能解決政府債務(wù)、赤字、財政支出中的難題。
盡管當前財政困難，但我國財政政策仍具有較大空間。從赤字率來看，近些年我國赤字率基本穩(wěn)定在3%附近，相較于其他發(fā)達和發(fā)展中國家，赤字率的空間較大。從過去10年的各國財政實踐看，美國、日本、歐盟和金磚國家等全球主要經(jīng)濟體，赤字率大都超過3%。根據(jù)國際貨幣基金組織公布的2008—2017年數(shù)據(jù)，美國和日本平均赤字率分別為6.5%和6.8%。盡管如此，為應(yīng)對這次疫情沖擊，美國等發(fā)達國家仍采取了力度較大的財政政策。從債務(wù)負擔(dān)率來看，我國當前的政府債務(wù)負擔(dān)率（政府債務(wù)/GDP）比例約為37.7%，不僅低于國際公認的政府債務(wù)負擔(dān)率60%的警戒線，而且低于主要市場經(jīng)濟國家和新興市場國家的平均水平。日本債務(wù)率高居榜首達238%，美國債務(wù)率占比106%，歐元區(qū)國家以希臘為首，占比181%，金磚國家債務(wù)率基本上也在60%以上。此外，由于我國政府擁有大量的凈資產(chǎn)，并且我國的政府債務(wù)主要是因經(jīng)濟發(fā)展和基本建設(shè)投資而產(chǎn)生，具有“建設(shè)性”和“生產(chǎn)性”特質(zhì)，其安全性也大于歐美國家。
綜上所述，盡管當前我國財政面臨極大的困難，但仍有較大的財政政策空間，我們必須以更為積極有力的財政政策，應(yīng)對疫情沖擊，釋放經(jīng)濟潛力，確保經(jīng)濟社會健康發(fā)展。
以“快速、精準、有力”為要義，提升積極財政政策的效力
積極的財政政策更為有效，需要做到3點。一是快速，即政策出臺和落地的速度要快，尤其是救助中小企業(yè)等措施，快速救助可避免事后較高的處理和應(yīng)對成本，行動越早，成本越低；二是精準，即做到救助中小企業(yè)、擴大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、促進消費“三箭齊發(fā)”中的精準性，找好政策著力點；三是有力，即財政政策在量上必須與我國經(jīng)濟規(guī)模相匹配，力度過小，效果必然不佳。具體而言，需要做好以下幾個方面。
其一，要發(fā)行并運用好特別國債，穩(wěn)定增長，激發(fā)潛力和活力。根據(jù)我國經(jīng)濟總體規(guī)模以及經(jīng)濟運行狀況，建議特別國債的規(guī)模在2—3萬億元為宜。其使用方向主要為救助中小企業(yè)、支持重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、擴大消費需求。我國當前仍具有廣闊的基礎(chǔ)設(shè)施投資空間和潛力，必須以特別國債支持基礎(chǔ)設(shè)施投資，這對擴大投資需求、抵御經(jīng)濟下行、提升發(fā)展?jié)摿Χ季兄匾饔?。既要加大關(guān)系國民整體經(jīng)濟效率和民生狀況的重大基礎(chǔ)設(shè)施投資，如加大貨運鐵路、班列化集裝箱化及相關(guān)配套、航空貨運機場等，又要加大5G網(wǎng)絡(luò)、電動汽車充電樁等相關(guān)領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別國債的作用不是替代市場和企業(yè)，而是發(fā)揮其引導(dǎo)和促進作用，加快建設(shè)速度。
其二，擴大財政赤字率，調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，提升財政資源使用效率。按照2019年我國體量，如果將財政赤字率提高至3.5%左右，赤字規(guī)模將擴大至3.5萬億元，較去年提升7000億元左右，可支撐疫情防控下擴大公共衛(wèi)生的短板投資、減稅降費政策和剛性支出需求。同時，調(diào)整和優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，大力縮減常規(guī)的財政獎補支出，增加社保性和發(fā)展性支出，著力構(gòu)建更具韌性、防風(fēng)險能力更強的社會穩(wěn)定機制。
其三，快速、精準救助中小企業(yè)，防止大量倒閉和失業(yè)。財政和金融部門協(xié)力救助中小企業(yè)，尤其是外貿(mào)中小企業(yè)。首先，根據(jù)我國的經(jīng)濟總規(guī)模以及中小企業(yè)規(guī)模，由部分金融機構(gòu)聯(lián)合提供“1萬億元規(guī)模的信貸救助資金”。其次，為防止把壓力完全給金融部門，財政采取兩種方式分擔(dān)信用風(fēng)險。一種是“財政貼息+融資擔(dān)保”，另一種是“財政貼息+貸款損失準備補貼”。同時，建立遴選和操作流程，準確地對接確實應(yīng)該幫扶的企業(yè)，提升救助的“精準度”，防止“亂撒錢”和騙補行為。
其四，中央財政給予地方一定補助，支持其發(fā)放消費券。發(fā)放消費券，對穩(wěn)消費穩(wěn)經(jīng)濟、支持實體店經(jīng)營和外貿(mào)企業(yè)實施產(chǎn)品國內(nèi)替代、改善人民生活水平均起到重要作用。消費券應(yīng)主要用于線下實體消費，在具體類型和用途上可根據(jù)各地狀況細化，滿足不同群體的消費需求，并向受疫情沖擊導(dǎo)致收入銳減的中低收入群體傾斜。
其五，完善減稅降費政策，并著眼于中長期的稅費制度建構(gòu)。鑒于前期出臺的一些中小企業(yè)減免稅費政策大多于6月底到期，建議適當延長。重點圍繞減免中小企業(yè)的企業(yè)所得稅和國有資產(chǎn)類經(jīng)營用房的房租出臺新的政策。同時，全盤統(tǒng)籌，協(xié)調(diào)推進降低社會保險繳費率、養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌、國資劃轉(zhuǎn)社保、社保征管體制等改革。
