個稅改革，向國家治理現(xiàn)代化邁出關鍵一步
實行分類與綜合相結(jié)合的個稅改革，已提出多年，并成為我國個稅改革的共識，但任何改革都難以一蹴而就，個稅改革亦是如此。此次個稅改革，終于實現(xiàn)了質(zhì)的突破，顯示出將從多方面完善個稅功能的強烈信號，也使個稅改革真正駛上促進國家治理現(xiàn)代化的道路，具體表現(xiàn)如下：
一是有利于完善財政收入功能，保持國家財政收入穩(wěn)定。實行分類與綜合改革后，雖然對于低收入者來說將降低稅收負擔，但是對于高收入者來說，若對其工資薪金、稿酬、特許權(quán)使用費、勞務報酬四項勞動收入綜合征稅后，將適用更高的稅率，可能會提高其稅收負擔。加之，以“金稅三期”為依托的稅收征管信息化系統(tǒng)的使用，偷漏稅現(xiàn)象將會大大減少。從總體來看，預期改革后個人所得稅的收入規(guī)模將進一步上升。這也完全符合中央提出的，逐步降低間接稅比重并逐步提高直接稅比重的稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化方向。尤其值得一提的是，由于特朗普稅改，美國企業(yè)所得稅負擔大幅降低，全球企業(yè)稅收競爭加劇，中國企業(yè)原本較重的稅收負擔將難以為繼，必然逐步降低。此時的個稅改革，有利于不斷完善財政收入功能，保持國家財政收入穩(wěn)定。
二是有利于完善收入分配功能，縮小貧富差距。研究表明，我國實行的分類個人所得稅雖然具有調(diào)節(jié)收入分配的功能，但其對于基尼系數(shù)的降低力度微弱。主要原因在于，個人所得稅收入規(guī)模較小，并且分類征收無法真正體現(xiàn)個人的真實納稅能力。從發(fā)達國家實踐經(jīng)驗來看，在政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟、干預市場的各種手段中，稅收是調(diào)節(jié)收入分配的重要政策工具。隨著我國個人所得稅綜合制度的實現(xiàn)，提高個人所得稅收入規(guī)模，以及調(diào)整稅費扣除制度和稅率結(jié)構(gòu)，預期我國個人所得稅調(diào)節(jié)收入分配的功能將會不斷增強，調(diào)節(jié)效果也將日益顯著。
三是有利于優(yōu)化資源配置功能，使人民生活更加幸福。本次個稅改革，提高了扣除標準，草案將綜合所得的基本減除費用扣除標準提高到5000元/月，并擴大了扣除范圍，允許將子女教育、繼續(xù)教育、大病醫(yī)療、住房貸款利息和住房租金支出從綜合收入中扣除。這些扣除項目均是與個人生活密切相關的支出項目，有利于降低家庭的教育支出、醫(yī)療支出、住房貸款和租房支出負擔，從而降低勞動力負擔，促進人力資本成長，使普通居民生活成本降低，讓人民生活更幸福。這也將進一步增加居民對這些產(chǎn)品和服務的需求，從而促進資源進一步流入相關產(chǎn)業(yè)，更好地服務于居民生活。
四是有利于發(fā)揮自動穩(wěn)定器功能，保持經(jīng)濟穩(wěn)定。綜合個人所得稅，又被經(jīng)濟學家比喻為經(jīng)濟的“自動穩(wěn)定器”，其對經(jīng)濟的穩(wěn)定調(diào)節(jié)機制主要在于，對個人的綜合所得實行綜合征稅，適用統(tǒng)一的超額累進稅率。當經(jīng)濟過熱時，個人收入增加，可能會適用更高的稅率，降低其稅后所得，降低個人投資和消費需求，以抑制經(jīng)濟過熱。而當經(jīng)濟衰退，個人收入下降時，則適用較低稅率，稅收負擔下降，具有抑制經(jīng)濟進一步衰退的作用。在分類個人所得稅制下，這一作用難以發(fā)揮，隨著未來綜合個人所得稅的實行，我國個人所得稅“自動穩(wěn)定器”的功能將得到更好的發(fā)揮。
五是有利于提高納稅人意識，增加納稅人政治參與度。目前我國個人所得稅主要通過源泉扣繳方式征收，對年收入超過12萬元以及收入來源較多等情況，需要納稅人自主申報。但總體來看，自主申報并不普遍，廣大個人所得稅納稅人并不直接向稅務機關申報納稅。這在一定程度上降低了納稅人對于其所負擔稅收的感知程度，不利于納稅人意義的提高。此次改革后，將普遍實行源泉扣繳和個人自主申報結(jié)合的納稅方式，由扣繳義務人按月或按次預扣稅款，年終時居民個人再進行納稅申報，辦理所得稅匯算清繳。為了提高納稅人自主申報的積極性，預扣稅款應超過應繳稅款，個人只有自主申報才有可能獲得退稅。這樣將提高納稅人的遵從度和自主納稅申報率，從而提高納稅人意識。納稅人意識的提高又將提高其政治參與度。譬如，納稅人更加關注政府對稅款的使用，從而進一步發(fā)揮納稅人對政府的監(jiān)督功能。
六是有利于加強政府信息化管理能力，提高政府社會治理效率。實行綜合個人所得稅制度，將對稅收征管提出更高的要求。面對廣大自然納稅人，稅務機關原有針對企業(yè)的管理模式和能力將會無法適應。因此，提高稅收征管的重點在于能夠?qū){稅人涉稅信息進行有效監(jiān)控。隨著我國“金稅三期”工程的推進，利用信息化手段和大數(shù)據(jù)技術(shù)，完全可以解決個人所得稅的征管問題。個人所得稅的征管系統(tǒng)至少將包含如下管理子系統(tǒng)：第一是個人收入監(jiān)控系統(tǒng)，通過稅務與金融、社保、房產(chǎn)等部門的數(shù)據(jù)共享，全面監(jiān)控個人的收入；第二是個人所得稅代扣代繳系統(tǒng)，稅務機關通過此系統(tǒng)全面掌握個人被代扣代繳的每一筆收入和稅款；第三是個人申報系統(tǒng)，通過此系統(tǒng)，稅務機關可以詳細掌握個人的申報信息；第四是交叉稽核系統(tǒng)，通過此系統(tǒng)，利用相關數(shù)據(jù)分析手段，對上述三個系統(tǒng)的信息進行交叉稽查，以發(fā)現(xiàn)計算錯誤和偷稅漏稅等問題；第五是個人信用系統(tǒng)，將納稅信用這一個人信用的重要組成部分納入該系統(tǒng)，以接受社會查詢。隨著國稅和地稅合并，為個人所得稅的綜合征收提供了更加有利的條件。
個稅改革使命重大、任務艱巨
本次個稅改革，承擔著提高國家治理現(xiàn)代化的重大使命，具有基礎和支柱作用。然而，從目前草案內(nèi)容來看，基于國家治理現(xiàn)代化目標的個稅雖說開啟了個稅改革的新時代，但僅僅算是“破土動工”，真正實現(xiàn)這些功能，還有很長的路要走，任務仍然十分艱巨。
從稅收制度來看，現(xiàn)有方案尚不完善，還有很多地方有待進一步研究并出臺相關的實施條例。例如，將征稅標準提高到5000元/月，其依據(jù)如何，目前并沒有解釋；又如，子女教育、繼續(xù)教育、大病醫(yī)療、住房貸款利息和住房租金支出，可全額扣除還是限額扣除，如果限額扣除，限額標準該如何制訂；此次綜合個人所得稅改革并未考慮以家庭為納稅單位，不同家庭收入結(jié)構(gòu)不同，會導致其稅收負擔不公平，同時住房貸款利息、房租支出、子女教育支出的扣除，以家庭為單位扣除會更加合理；現(xiàn)有扣除范圍中，還有很多項目尚未納入，如捐贈支出、損失支出、贍養(yǎng)老人支出等；在我國人口老齡化背景下，如何在個稅中增加對相關支出的扣除和相關稅收優(yōu)惠政策，以及如何減輕“二孩”家庭撫養(yǎng)子女的負擔；代扣代繳稅額制度如何調(diào)整；費用扣除該以何種形式更加公平有效，如該采用費用扣除還是稅額抵免或二者配合使用等，都亟待作出明確規(guī)定。
從稅收征管來看，目前利用大數(shù)據(jù)和信息技術(shù)實現(xiàn)對綜合個人所得稅的征管，技術(shù)上并不存在困難，但需要對《中華人民共和國稅收征管法》進行相應的修改，以法律的形式明確稅務機關從相關部門、企業(yè)、個人獲取信息的權(quán)利。另外，就是需要在大數(shù)據(jù)的基礎上，開發(fā)出相應模型進行數(shù)據(jù)處理，以適應自然人納稅人時代的稅收管理。
（作者為中央財經(jīng)大學財政稅務學院教授，中央財經(jīng)大學稅收與公共政策研究中心主任）
【注：本文系國家社科基金重大項目“構(gòu)建以反貧困為核心的面向家庭和個人公共轉(zhuǎn)移支付制度研究”（項目編號：18VSJ071）的階段性研究成果】
