通過應(yīng)用修正后的中國地方治理能力評價體系,結(jié)合相關(guān)的公開統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),對江蘇省13地市保障能力、調(diào)控能力、財(cái)政能力、參與能力分別進(jìn)行了測算,在此基礎(chǔ)上,計(jì)算了江蘇省13地市的治理能力。根據(jù)各地市治理能力總體得分、分項(xiàng)得分,提出了其今后進(jìn)一步提升治理能力的對策。
理論模型:中國地方治理能力評價體系。
核心指標(biāo):保障能力 調(diào)控能力 財(cái)政能力 參與能力
測評范圍:江蘇省13地市。
測評方法:主觀賦權(quán)法、功效函數(shù)轉(zhuǎn)換法。
數(shù)據(jù)來源:《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒2016》,江蘇省13地市2015年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào),江蘇省13地市2014年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào),等等。
主要發(fā)現(xiàn):
·南京、蘇州、無錫3個地市的治理能力綜合得分在江蘇省13地市中位列前三。比較分析結(jié)果顯示,這主要得益于3個地市均具有較高的調(diào)控能力。為此,進(jìn)一步總結(jié)這3個地市在提高人均財(cái)政收入水平方面的有效做法,對其他地市具有一定的借鑒意義。
·淮安、宿遷、常州3個地市的治理能力綜合得分在江蘇省13地市中排在末三位。比較分析結(jié)果顯示,這主要和3個地市均具有較低的保障能力有關(guān)。為此,進(jìn)一步探索提高這3個地市保障能力的改革創(chuàng)新實(shí)踐舉措,是這3個地市今后進(jìn)一步提升治理能力的重點(diǎn)。
測評結(jié)果:
國家治理體系和治理能力是一個有機(jī)整體,相輔相成。高效、成熟、定型的高水平國家治理體系有利于國家治理能力的提升,而國家治理能力的不斷提高,也有助于充實(shí)和完善國家治理體系。推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的過程中,對治理能力進(jìn)行深入研究、科學(xué)評估,能夠?yàn)橥晟浦卫眢w系提供有益參照,同時也是推動治理能力現(xiàn)代化的重要智力支撐。
當(dāng)前,測度中國縣市治理現(xiàn)狀,發(fā)現(xiàn)縣市治理體系、治理能力建設(shè)方面存在的主要問題,對于了解和提升中國縣域地區(qū)治理能力,以及推進(jìn)整個國家治理能力的現(xiàn)代化,有著非常重要的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。這也是我們在過去一段時期內(nèi)堅(jiān)持對縣市治理能力展開測評的主要初衷。同時,處于?。ㄖ陛犑?、自治區(qū))和縣市之間的地市(直轄市的市轄區(qū))一級,在區(qū)域經(jīng)濟(jì)調(diào)控、要素資源配置、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城鄉(xiāng)發(fā)展統(tǒng)籌等方面有著異常重要的作用和地位,對其治理能力的研究和評價同樣意義重大。
面對錯綜復(fù)雜的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境和艱巨繁重的改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù),江蘇省在黨中央、國務(wù)院和中共江蘇省委的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下,全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神,深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話特別是視察江蘇時的重要講話精神,主動適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài),緊扣主題主線,統(tǒng)籌做好穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)各項(xiàng)工作,經(jīng)濟(jì)穩(wěn)中有進(jìn),穩(wěn)中有好,大力實(shí)施六大戰(zhàn)略,扎實(shí)推進(jìn)八項(xiàng)工程,統(tǒng)籌做好改革發(fā)展穩(wěn)定各項(xiàng)工作,勝利完成“十二五”規(guī)劃確定的主要目標(biāo)任務(wù),“邁上新臺階、建設(shè)新江蘇”實(shí)現(xiàn)良好開局。經(jīng)過多年的改革發(fā)展,江蘇省在國民經(jīng)濟(jì)體系中占有十分重要的地位,地區(qū)生產(chǎn)總值、財(cái)政收入、居民人均可支配收入、利用外資額等均保持著較快的增長,對周邊城市產(chǎn)生了巨大的示范帶動效應(yīng),對整個國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出了突出貢獻(xiàn)。
隨著改革的日益深入,推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化成為全面深化改革的總目標(biāo),而在經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)后,中國經(jīng)濟(jì)面臨著較大的下行壓力。完善治理體系,提升治理能力,繼而促進(jìn)中國發(fā)展新舊動力的順利轉(zhuǎn)換,在當(dāng)前比任何時候都顯得迫切而緊要。在這樣的特殊背景下,推進(jìn)這些在發(fā)展階段、發(fā)展模式等方面都極具代表性的地市的治理體系和治理能力走向現(xiàn)代化,無論從全國層面來看,還是從區(qū)域的視角來審視,其重要意義都是不言而喻的。而且,對這些同等“量級”的城市治理能力進(jìn)行測評具有更強(qiáng)的可比性。
人民論壇測評中心以調(diào)整后的中國地方治理能力評價體系為理論模型,并結(jié)合江蘇實(shí)際進(jìn)行了進(jìn)一步修正。以此為基礎(chǔ)應(yīng)用《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒2016》、江蘇省13地市2015年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)等提供的公開統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),對江蘇省13地市的治理能力進(jìn)行了測評、排名、比較和進(jìn)一步分析。我們希望通過這種系統(tǒng)性的研究,對江蘇省13地市在提升治理能力方面的主要做法、有效經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行探索,并為促進(jìn)各地市治理能力的進(jìn)一步提升,提供參考和借鑒。
指標(biāo)體系的構(gòu)建原則、依據(jù)與數(shù)據(jù)的選取
為客觀分析和比較治理能力,應(yīng)選取兼具代表性和可得性的數(shù)據(jù)指標(biāo),并通過定量分析,準(zhǔn)確、科學(xué)地測量治理能力所涉及的各個指標(biāo)。為實(shí)現(xiàn)這一目的,我們需要吸收國內(nèi)外已有研究成果和相關(guān)理論,更需要充分考慮當(dāng)前我國地市、區(qū)縣一級區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會所處的實(shí)際發(fā)展階段。
在構(gòu)建治理能力測評理論模型過程中,我們主要遵循了全面性、系統(tǒng)性、敏感性、可比性、可操作性和動態(tài)性六個基本原則。以用最適宜的指標(biāo)來客觀評價治理能力為導(dǎo)向,以我國地市和區(qū)縣一級目前所處的發(fā)展階段和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)際為前提,以“善治”理念為指導(dǎo),在借鑒新古典宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)、福利經(jīng)濟(jì)學(xué)、現(xiàn)代財(cái)政學(xué)和公共選擇經(jīng)濟(jì)學(xué)基本理論基礎(chǔ)上,搭建了保障能力、調(diào)控能力、財(cái)政能力、參與能力四個一級指標(biāo)構(gòu)成的評價指標(biāo)體系。同時,在指標(biāo)數(shù)據(jù)選取方面,又是充分建立在數(shù)據(jù)的可得性之基礎(chǔ)上,具體選擇的指標(biāo)數(shù)據(jù)說明如下。
保障能力
社會保障被視為人類社會文明的重要標(biāo)志之一。就發(fā)達(dá)城市的較為完善的社會保障體系而言,社會保障是建立在有勞動能力的人逐步實(shí)現(xiàn)就業(yè)基礎(chǔ)上的。社?;鹬饕獊碓从谟萌藛挝缓吐毠さ睦U費(fèi)。如果實(shí)現(xiàn)充分就業(yè),不僅可以減少基本生活保障資金和失業(yè)保險(xiǎn)金的支出,而且作為參保人員,還會按照規(guī)定繳納社會保險(xiǎn)費(fèi),進(jìn)一步增加社保基金收入,并相對減少社?;鹬С?,同時使社會保障體系逐步完善。一般來講,社會就業(yè)率越高,社會保障的覆蓋面就越大,社會保障的成本就越低。因此,許多發(fā)達(dá)國家都把享受社會保障的條件嚴(yán)格地與促進(jìn)就業(yè)的措施相掛鉤。正因此,與此前開展的測評研究不同,這里結(jié)合江蘇省13地市經(jīng)濟(jì)水平的實(shí)際,在以數(shù)據(jù)可得性為參考基礎(chǔ)上,選擇了以各地市城鎮(zhèn)登記失業(yè)率(失業(yè)人口比例)來反映各地市的保障能力。
調(diào)控能力
作為宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)四大要素之一的宏觀調(diào)控,被視為政府部門參與治理的重要工具之一。1997年東南亞金融危機(jī)爆發(fā)后,中央開始實(shí)行穩(wěn)健的貨幣政策,不僅打消了以索羅斯為首的國際投機(jī)者試圖“炒作”中國的野心,同時也有效地避免了大規(guī)模經(jīng)濟(jì)衰退在國內(nèi)出現(xiàn)。2008年席卷全球的經(jīng)濟(jì)危機(jī)來勢洶洶,在國際市場需求大幅萎縮、全球經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷的情況下,中央通過制定和實(shí)施積極的財(cái)政政策,全面拉動內(nèi)需,使得中國的經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了V形反轉(zhuǎn)。這些都充分地體現(xiàn)了中國政府部門具備良好的宏觀調(diào)控能力的重要性。尤其需要指出,由全能型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型,是以“善治”為核心的治理理論的重要理念之一,也是當(dāng)前政府職能轉(zhuǎn)型的核心和重點(diǎn)。在這一轉(zhuǎn)型過程中,作為間接干預(yù)經(jīng)濟(jì)社會工具的宏觀調(diào)控,其不可替代的地位和作用較之前也更為突顯。當(dāng)然,一般來說, 財(cái)政政策和貨幣政策是政府實(shí)施調(diào)控兩大主要手段,而諸如物價水平、經(jīng)濟(jì)增速乃至增長水平等,均在一定程度上反映了政府調(diào)控的結(jié)果。進(jìn)一步而言,從這兩個主要的政策工具來看,利率調(diào)整多是基于全國層面的發(fā)展動態(tài)制定,所以相對靈活的貨幣政策,更多時候?yàn)橹醒雽用嫠扇?。在省、市、縣等地方層面,政府部門主要還是通過實(shí)施財(cái)政政策來“干預(yù)”經(jīng)濟(jì)社會的運(yùn)行。也正因此,在調(diào)整后的中國地方治理能力評價體系中,我們選擇以各地市的人均財(cái)政收入水平,來衡量各地市的調(diào)控能力。
財(cái)政能力
不斷提高政府部門的公共服務(wù)能力和水平,是實(shí)現(xiàn)以“善治”為核心的國家和社會治理的關(guān)鍵因素之一。已有的研究成果表明,政府部門提供公共服務(wù)的能力和水平的高低,主要取決其自身所具有的財(cái)政能力。一般來說,衡量政府部門財(cái)政能力高低,有兩個最為核心的因素必須予以考慮:一是財(cái)政收入的增長能力;二是財(cái)政收支平衡能力。自分稅制改革以后,中央和地方的財(cái)權(quán)關(guān)系逐漸厘清,在這種背景下,地方政府部門的日常財(cái)政收支,更主要地依靠本級政府部門自行解決。為此,我們選擇了以各地市的財(cái)政收入增長能力、財(cái)政收支平衡能力來予以綜合反映,并進(jìn)一步選擇以各地市的公共財(cái)政預(yù)算收入年度增長率和公共財(cái)政預(yù)算收支年度平衡率來分別代表上述兩個指標(biāo)。需要說明的是,財(cái)政收支平衡能力是逆向指標(biāo),即其數(shù)值越大,反映的財(cái)政收支平衡能力越低。而關(guān)于公共財(cái)政預(yù)算收入年度增長率和公共財(cái)政預(yù)算收支年度平衡率的計(jì)算公式,則分別如下:
公共財(cái)政預(yù)算收入年度增長率=(本年公共財(cái)政預(yù)算收入—上年公共財(cái)政預(yù)算收入)/上年公共財(cái)政預(yù)算收入×100%
公共財(cái)政預(yù)算收支年度平衡率=|本年公共財(cái)政預(yù)算收入—本年公共財(cái)政預(yù)算支出|/本年公共財(cái)政預(yù)算收入×100%
參與能力
2009年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者之一、公共選擇學(xué)派代表人物埃莉諾•奧斯特羅姆教授在對傳統(tǒng)集體行動理論進(jìn)行批判的基礎(chǔ)上,集中探討了一群相互依賴的個體如何自發(fā)地組織起來進(jìn)行自主治理,并且成功地克服了“集體行動的困境”(當(dāng)然,這一群體規(guī)模不應(yīng)過大,也是打破集體行動困境的關(guān)鍵)。自此以后,公共物品和服務(wù)的供給、公共事務(wù)的管理必須依靠政府部門才會更有效率這一傳統(tǒng)論斷逐漸被越來越多的個案和事實(shí)所打破,群眾參與、群眾自治的重要性也逐漸在社會各個領(lǐng)域得到了應(yīng)有的重視。同時,以“善治”為核心的治理理論之所以能夠最初形成,也與群眾參與治理的重要性逐漸在學(xué)術(shù)界得到應(yīng)有的重視有著莫大的關(guān)系。結(jié)合曼庫爾•奧爾森教授對“集體行動”和“集團(tuán)”所下的定義,并以集中突出和強(qiáng)調(diào)關(guān)于治理的“能力”為導(dǎo)向,以數(shù)據(jù)可得性為參考,我們選擇以各地市的公共管理和社會組織(為便于論述,簡稱“公共部門”)從業(yè)人數(shù)在年末單位從業(yè)人數(shù)中的占比來反映。