原因三：農(nóng)村貧困人口分布日益分散，農(nóng)村居民收入差異擴(kuò)大
近年來(lái)，在我國(guó)城鄉(xiāng)二元戶籍制度逐步被打破，人口流動(dòng)頻繁的大形勢(shì)下，農(nóng)村貧困人口的分布也呈現(xiàn)出分散趨勢(shì)，并且由于居民內(nèi)部收入差距不斷拉大，以前大量存在的貧困縣、貧困村，如今已經(jīng)很少見，取而代之的是農(nóng)村貧困人口零星地分布在邊遠(yuǎn)地區(qū)。如表5所示，2012年全國(guó)農(nóng)村貧困發(fā)生率倒數(shù)前6名的省份的貧困發(fā)生率較2008年均有明顯的上升。
由表5可以看出，全國(guó)農(nóng)村貧困發(fā)生率的方差呈逐年上升趨勢(shì)，即我國(guó)農(nóng)村貧困人口分布的離散情況越來(lái)越嚴(yán)重，這使得不論是財(cái)政的扶貧資金，還是國(guó)家出臺(tái)的扶貧項(xiàng)目，由于規(guī)模效益遞減而使得其效果不再像以前那樣明顯。這就給扶貧工作帶來(lái)了不利的影響。近年來(lái)，農(nóng)村低保人口數(shù)量穩(wěn)中有升也從側(cè)面反映出該問(wèn)題。以前通過(guò)劃定“貧困縣”來(lái)大面積根除貧困的策略已不適應(yīng)新形勢(shì)下農(nóng)村貧困問(wèn)題的解決，如何準(zhǔn)確鎖定“貧困村”以及確定一家一戶的貧困幫扶對(duì)象是我們亟待解決的問(wèn)題。
早期中國(guó)農(nóng)村減貧實(shí)踐強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“涓滴式效應(yīng)”會(huì)自動(dòng)改善農(nóng)村貧困人口生活狀況。一些實(shí)證研究得出結(jié)論認(rèn)為，中國(guó)1990-1999年絕大多數(shù)年份的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有較強(qiáng)的親貧困效應(yīng)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是中國(guó)農(nóng)村減貧的關(guān)鍵因素。①然而，近年來(lái)隨著對(duì)中國(guó)農(nóng)村貧困研究的深入，學(xué)者們發(fā)現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，中國(guó)農(nóng)村貧困問(wèn)題并沒有得到緩解，以收入差距不斷擴(kuò)大為主的影響因素嚴(yán)重阻礙了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“涓滴”通道，嚴(yán)重的收入不平等問(wèn)題甚至?xí)菇?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)呈現(xiàn)出惡貧困特性。在這個(gè)背景下，學(xué)者們開始將經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、收入不平等以及農(nóng)村減貧結(jié)合起來(lái)研究。阿瑪?shù)賮喩赋?，改革開放前中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)在消除貧困方面的效果要比現(xiàn)在更為明顯。20世紀(jì)80年代伴隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)重心轉(zhuǎn)移而來(lái)的城鄉(xiāng)收入差距擴(kuò)大使得經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)貧困（特別是農(nóng)村貧困）產(chǎn)生了負(fù)面效應(yīng)。此外，一些實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)不平等已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和減貧工作共同的關(guān)注點(diǎn)，不平等程度較大的省份在未來(lái)的減貧工作中將面臨雙重困難，即這些省份的增長(zhǎng)率將較低，并且增長(zhǎng)對(duì)減貧的影響會(huì)更小。
也有研究者認(rèn)為，自20世紀(jì)八十年代末開始，中國(guó)農(nóng)村收入增長(zhǎng)的減貧效應(yīng)日益被不平等效應(yīng)所阻礙。雖然21世紀(jì)初農(nóng)村不平等狀況有所改善，但這種狀況已經(jīng)使得農(nóng)村減貧變得越來(lái)越困難。研究表明，2009-2012年，農(nóng)村貧困群體內(nèi)部基尼系數(shù)的擴(kuò)大是農(nóng)村貧困發(fā)生率上升的另一因素，2009-2012年，農(nóng)村最低10%收入組的收入份額從2.16%下降到2.02%，同期最低5%收入組的收入份額從0.81%下降到0.76%?？梢?，雖然經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)使農(nóng)村低收入或貧困群體的平均收入水平提高了，但是由于收入分配差異導(dǎo)致低收入或貧困群體的收入份額下降了。該結(jié)果表明經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)雖然具有緩解貧困的“涓滴效應(yīng)”，但也有可能通過(guò)庫(kù)茲涅茲過(guò)程影響收入差距，進(jìn)而對(duì)根除貧困造成不利影響。
相關(guān)建議
通過(guò)分析，筆者歸納了我國(guó)農(nóng)村貧困發(fā)生率居高不下的三點(diǎn)主要原因，但這些因素需要區(qū)別對(duì)待。有些方面需要加以改進(jìn)，如預(yù)防農(nóng)村老齡化的沖擊、加大對(duì)邊遠(yuǎn)地區(qū)的財(cái)政支持力度、改善農(nóng)村居民的收入差距等；但有些方面還需要繼續(xù)堅(jiān)持，即使會(huì)對(duì)貧困發(fā)生率這個(gè)指標(biāo)的降低產(chǎn)生不利影響，如低保標(biāo)準(zhǔn)的提高、鼓勵(lì)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移等。我們認(rèn)為今后農(nóng)村低保應(yīng)高度關(guān)注以下五方面的工作。
加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)
在城鎮(zhèn)化的大背景下，城鄉(xiāng)二元的戶籍制度逐步被打破，農(nóng)村青壯年大量流入城市，這雖然有利于城鎮(zhèn)化步伐的加快，但由于農(nóng)村低保人口并沒有隨著農(nóng)村總?cè)丝诘臏p少而顯著減少，給農(nóng)村貧困發(fā)生率的降低帶來(lái)了不利的影響。城鎮(zhèn)化是縮小我國(guó)城鄉(xiāng)差距的必由之路，黨的十八屆三中全會(huì)《決定》中也明確提出要“健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制”、“走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路”、“促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)”等。新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化，不同于以往的土地城鎮(zhèn)化、房地產(chǎn)城鎮(zhèn)化，它會(huì)大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，使農(nóng)民真正成為市民而非農(nóng)民工。這將從根本上減少農(nóng)村貧困人口，進(jìn)而降低貧困發(fā)生率。
不斷提高農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)
低保標(biāo)準(zhǔn)的不斷提高雖然會(huì)使更多的農(nóng)村人口處于低保線之下，進(jìn)而不利于農(nóng)村貧困發(fā)生率的降低，但不能因此而減慢低保標(biāo)準(zhǔn)的增長(zhǎng)速度。從總體上看，我國(guó)農(nóng)村的低保標(biāo)準(zhǔn)還比較低，保障范圍還比較小。現(xiàn)行的低保標(biāo)準(zhǔn)還僅僅是生存保障標(biāo)準(zhǔn)而非發(fā)展保障標(biāo)準(zhǔn)，這一標(biāo)準(zhǔn)的制定一般只是由縣級(jí)（或以上）地方政府按照維持當(dāng)?shù)剞r(nóng)民基本生活所必須的吃飯、穿衣、用水、用電等費(fèi)用所確定，這僅僅能維持生存，并不包含教育、專業(yè)技能培訓(xùn)、醫(yī)療救助等改善人力資本、提高自身發(fā)展能力所必須的“發(fā)展保障”。
當(dāng)前我國(guó)財(cái)政支出的重點(diǎn)正逐步從經(jīng)濟(jì)建設(shè)轉(zhuǎn)向社會(huì)民生，這也要求不斷提高我國(guó)的低保標(biāo)準(zhǔn)，充分體現(xiàn)以民為本的執(zhí)政理念。另外，我國(guó)各省的農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)差距懸殊，東部地區(qū)遠(yuǎn)高于中、西部地區(qū)。因此，中、西部地區(qū)農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)還有很大的提升空間。同時(shí)，我們還應(yīng)注意到現(xiàn)階段低保制度對(duì)居民收入差距的調(diào)節(jié)作用超過(guò)個(gè)人所得稅的效果。因此，加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)的低保投入也將有利于改善我國(guó)農(nóng)村內(nèi)部以及城鄉(xiāng)之間的收入差距。
加大中央財(cái)政對(duì)西部邊遠(yuǎn)山區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度和精準(zhǔn)度
近年來(lái)，農(nóng)村貧困人口分布越來(lái)越分散于邊遠(yuǎn)地區(qū)，這些地方自然環(huán)境惡劣、交通閉塞、貧困人口多。由于我國(guó)現(xiàn)行低保資金籌資方案采取以地方為主、中央給予專項(xiàng)補(bǔ)貼的辦法，西部邊遠(yuǎn)山區(qū)的地方政府財(cái)政收入甚微，基本上屬于“吃飯財(cái)政”，農(nóng)村低保資金的足額到位難以保證。因此，要降低我國(guó)農(nóng)村貧困發(fā)生率必須重視西部邊遠(yuǎn)山區(qū)的低保資金籌集問(wèn)題，加大中央財(cái)政對(duì)這些地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，適當(dāng)減少地方的財(cái)政負(fù)擔(dān)。
同時(shí)，由于農(nóng)村貧困人口分布越來(lái)越分散，過(guò)去“大兵團(tuán)”式的根除農(nóng)村貧困戰(zhàn)略應(yīng)讓位于“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”的精準(zhǔn)幫扶模式，低保標(biāo)準(zhǔn)的制定以及捆綁在低保制度上的附加福利（如教育、醫(yī)療等福利措施）應(yīng)充分考慮到不同地區(qū)的生活方式、物價(jià)水平和生活成本，各地在制定各自的低保標(biāo)準(zhǔn)時(shí)要符合當(dāng)?shù)刎毨后w的實(shí)際情況?？梢灶A(yù)見的是提高扶貧精準(zhǔn)度的背后是更細(xì)致、更人性化的服務(wù)，這將對(duì)基層的管理水平和工作投入提出更高的要求。
完善農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生體系
隨著我國(guó)農(nóng)村老年人口數(shù)量不斷上升，在我國(guó)未富先老的情況下，農(nóng)村人口老齡化水平更是高于全國(guó)平均水平。然而，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度并不健全，針對(duì)老年人的醫(yī)療衛(wèi)生保健服務(wù)發(fā)展嚴(yán)重滯后，現(xiàn)有的農(nóng)村醫(yī)療模式難以滿足老年人越來(lái)越多的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)需求。在這種情況下，中央和地方財(cái)政應(yīng)加大對(duì)農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生的投入力度、健全農(nóng)村基層衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系、擴(kuò)大新型農(nóng)村合作醫(yī)療的覆蓋范圍。通過(guò)對(duì)農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生體系的完善，農(nóng)村老年人“看病難、看病貴”的問(wèn)題將得到極大緩解，進(jìn)而對(duì)農(nóng)村減貧工作產(chǎn)生良好的促進(jìn)作用。
強(qiáng)化管理機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)，充實(shí)基層工作力量
我國(guó)農(nóng)村低保管理機(jī)構(gòu)雖然有了很大的發(fā)展，但仍不能滿足精準(zhǔn)扶貧的需求。一方面，基層管理隊(duì)伍力量薄弱，專業(yè)工作能力難以勝任點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的精準(zhǔn)幫扶模式。由于我國(guó)農(nóng)村低保人員數(shù)量眾多、涉及面廣，因此工作量非常大。其中包括：低保標(biāo)準(zhǔn)的制定、家庭收入的核算、受保對(duì)象的甄選、低保金的發(fā)放以及后續(xù)的動(dòng)態(tài)管理等等。而當(dāng)前基層工作人員嚴(yán)重不足，缺額度達(dá)50%以上，且大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村居無(wú)專門工作機(jī)構(gòu)和人員編制、薪酬較少，工作人員缺乏激勵(lì)，效率低下。另一方面，工作經(jīng)費(fèi)不足、設(shè)施條件簡(jiǎn)陋。低保工作的順利開展需要大量的入戶調(diào)查，這不僅需要專職人員，更需要經(jīng)費(fèi)的支持，而在貧困地區(qū)，地方財(cái)政十分吃緊，低保資金尚有缺額更別說(shuō)工作經(jīng)費(fèi)。因此，各地方政府應(yīng)充分重視農(nóng)村低保工作：配備足夠的基層工作人員、落實(shí)工作經(jīng)費(fèi)、完善必要的工作設(shè)施，努力提高管理和專業(yè)服務(wù)水平，盡量清除“關(guān)系保”、“人情保”，進(jìn)一步落實(shí)“應(yīng)保盡保”和“應(yīng)退盡退”，使每一個(gè)農(nóng)村貧困人員都能得到政府和社會(huì)的關(guān)懷。
（本文作者：陳建東 陳紅娜 馬驍，分別系西南財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)居民收入分配與反貧困研究中心教授、西南財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅學(xué)院研究生、西南財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)居民收入分配與反貧困研究中心教授；本文系國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“城鎮(zhèn)化對(duì)城鄉(xiāng)居民收入差距的影響機(jī)理與政策選擇研究”、國(guó)家自然科學(xué)基金面上項(xiàng)目“收入分布函數(shù)的研究及在中國(guó)的應(yīng)用”、西南財(cái)經(jīng)大學(xué)重大基礎(chǔ)理論研究項(xiàng)目、四川省創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)項(xiàng)目以及中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)項(xiàng)目成果，項(xiàng)目編號(hào)：15AJY005、71473203、JBK141102、13TD0049、15CX120502和JBK140505）