中國的赤字管理:從赤字貨幣化到赤字債務化
如何管理財政赤字考驗了一國政府的財政能力。美國是采取財政赤字貨幣化形式最典型的國家。由戰(zhàn)爭、經(jīng)濟衰退、減稅政策等引發(fā)的財政赤字,美國一直都是通過發(fā)行巨額國債來填補。2008年金融危機后,美國財政赤字達到二戰(zhàn)以來的最高水平,美聯(lián)儲通過發(fā)行美元直接購買國債等為財政融資,使財政赤字直接貨幣化。
1995年《中國人民銀行法》頒布之前,我國通常采取向中央銀行透支的辦法彌補財政赤字,但財政赤字貨幣化最大的隱患在于,在財政入不敷出,政府不斷“印票子”購買商品和勞務的情況下,很容易出現(xiàn)通貨膨脹,除非公眾相應增加對貨幣的持有,增加貨幣需求量。1995年之后,我國由直接的赤字貨幣化轉(zhuǎn)向間接的貨幣化(債務化),主要是以貸款、非標準化貸款以及城投債等形式表現(xiàn)。從動機的角度看,地方政府普遍具有通過發(fā)債進行融資的動機,因為債券融資相對而言不會在短期內(nèi)帶來過高的償債壓力和納稅人負擔,加上中長期債券利率相對于銀行貸款成本更低。
以城投債為例,在2011年財政部批準地方政府自行發(fā)債試點之前,地方政府受預算法的約束并無直接發(fā)行債券進行融資的權(quán)利,通過地方融資平臺發(fā)行的城投債扮演了“準地方債”的角色。因為兼具政府債券和企業(yè)債券的雙重屬性,城投債在發(fā)行時通常有地方政府的隱性擔保,償債時不僅依靠項目收入,還有地方政府的支持。“城投債是政府給投資者的‘紅利’,城投債里有黃金。”海通證券固定收益部總經(jīng)理助理楊洋曾如此評價城投債。它也因此成為中國經(jīng)濟發(fā)展制度改革中的一個特殊產(chǎn)物。
在避免通貨膨脹情況下,赤字的間接貨幣化雖然突破財政收入的制約,在短時間內(nèi)向?qū)嶓w注入流動性,實現(xiàn)保增長目標,也引發(fā)了一系列的問題。一方面,地方政府過度利用債務“杠桿”發(fā)展地方經(jīng)濟,甚至催生“借新債還舊債”的現(xiàn)象;另一方面,財政赤字不是以通貨膨脹的形式體現(xiàn),而是以銀行不良債權(quán)上升反映出來。許多應由財政支出的政策性貸款和對國有企業(yè)的貼息補貼由國有銀行支出,導致了國有銀行不良債權(quán)上升。
2014年5月21日,經(jīng)國務院批準,上海、浙江、廣東、深圳等10省市試點地方政府債券自發(fā)自還。這意味著地方債發(fā)行朝著市場化路徑邁出了實質(zhì)性步伐,也預示著財政赤字債務化正式開始。更進一步講,政策的出臺一方面為了緩解銀行壞賬,另一方面也是為了減輕地方政府的還債壓力。2015年3月12日,財政部發(fā)文確認置換1萬億地方債,置換債券由地方政府自發(fā)自還,并且必須用于當年到期的債務。
當前我國經(jīng)濟還處在疲軟轉(zhuǎn)回升之中,供給一側(cè)過剩的局面仍將持續(xù)一段時間,但在需求側(cè),生活消費需求持續(xù)升溫,投資性需求存在地域性差異,總體呈現(xiàn)出個人消費需求有消費欲望但無消費能力,投資需求缺少貨幣供給配套的狀況。赤字貨幣化和債務化的兩條路徑,表明了赤字本身不會必然產(chǎn)生通貨膨脹,而赤字的債務化恰恰是彌補赤字的“良方”。中國的赤字理應去適應當前的投資環(huán)境和需求動力,這就要求財政政策與貨幣政策之間能夠相互配套、靈活應變,只有這樣才能起到刺激經(jīng)濟的作用。恪守“收支平衡、量入為出”的原則,國家財政資源以及資金利用潛力,如果只顧及自求平衡而不考慮供需變化和實際需求,一味談赤字色變,我們將可能失去重振經(jīng)濟整體向上的契機。
我們還應該看到,2015年我國15.22萬億元的財政收入中稅收收入達到12.49萬億元,說明了我國的財政赤字主要是因為政府支出的快速增加,而非稅收的緩慢增長。所以實施赤字財政政策也對提高財政支出效率提出了更高的要求。應當把資金投放到對國民經(jīng)濟發(fā)展和人民生活至關重要的基礎設施、義務教育、醫(yī)療、扶貧等領域,制定合理、長遠的規(guī)劃,優(yōu)化投資量,避免重復投資、大拆大建。
(執(zhí)筆:嚴 ?。?/strong>