社保全覆蓋與有效控制支出
孫守紀
社會保障是現(xiàn)代國家的一項重要社會經(jīng)濟制度，是社會進步和文明的重要標志。近年來，福利制度和債務危機的關系引起了社會各界的廣泛關注。2013年7月，美國底特律市宣布破產(chǎn)，這是美國迄今為止規(guī)模最大的城市破產(chǎn)案。雖然導致破產(chǎn)的原因眾多，但是該市公務員養(yǎng)老醫(yī)療福利計劃產(chǎn)生的巨額債務無疑是最重要的原因之一。
完善社會保障制度的過程中，既要考慮民眾的社會保障需求，也要考慮國家經(jīng)濟發(fā)展的承受能力，避免社會保障制度過度福利化。
繳費型社會保障計劃和非繳費型社會保障計劃，兩者既要嚴格區(qū)分又要相互配合。比如，社會保險是典型的繳費型計劃，而社會救助、社會福利是典型的非繳費型計劃。在享受待遇的資格標準上，非繳費型計劃無需繳費，符合一定標準即可享受；而繳費型計劃只有符合一定繳費標準，才能享受。在資金來源上，非繳費型計劃主要來自政府一般稅收，而繳費型保險計劃主要來自私人部門繳費。在功能上，非繳費型社會保障計劃更加注重貧困救濟和收入再分配；繳費型社會保險更注重穩(wěn)定收入、平滑消費。只有分清非繳費型社會保障計劃和繳費型社會保險計劃功能和性質(zhì)，在制度設計上合理搭配，在管理運營上相互協(xié)調(diào)，在參數(shù)設置上相互補充，才能在實現(xiàn)社會保障全覆蓋的同時，有效控制財政支出規(guī)模。
原則上，社會保險計劃可以實現(xiàn)完全由私人部門融資，政府只負責運營管理而不提供融資，這是英美等國的情況。但是，當社保基金出現(xiàn)收不抵支時，政府可以提供補貼，實現(xiàn)三方融資（雇主、雇員和政府）。三方融資意味著三方共同負擔基金支出，共同應對人口老齡化帶來的沖擊，共同承擔改革成本。這就是政府“花錢買機制”，政府通過“融資”實現(xiàn)建立有效的三方協(xié)商“機制”，這是北歐各國的情況。最糟糕的是，雖然政府提供補貼，實現(xiàn)了三方融資，但卻沒有建立有效的三方協(xié)商機制。特殊利益群體等強勢部門只能“同甘”，不能“共苦”，導致政府陷入財政補貼的無底洞，福利制度岌岌可危，這是希臘、法國的情況。
正確全面理解公平問題，要注意區(qū)分精算公平和再分配公平。例如，增強養(yǎng)老金的公平性并不是要求養(yǎng)老金絕對平均，而是強調(diào)制度公平和規(guī)則公平，在科學設計的基礎上實現(xiàn)精算公平和再分配公平。精算公平要求加強繳費和待遇之間的聯(lián)系。再分配公平強調(diào)減少貧困，縮小收入差距，實現(xiàn)社會和諧。相對而言，社會保險計劃側(cè)重精算公平，而非繳費型計劃側(cè)重再分配公平。與此同時，增強公平性，要和發(fā)展多層次社會保障制度結(jié)合起來。
增加社會保障支出總額的同時更應該側(cè)重調(diào)整結(jié)構(gòu)，側(cè)重向中低收入人群傾斜。以爆發(fā)債務危機的希臘為例。希臘的養(yǎng)老金支出高于歐盟國家平均值，但這些支出并沒有支付給最需要幫助的人群，再分配效果和減貧效果并不顯著。2002年希臘老年貧困率為25%，遠高于歐盟15國的9%。一般而言，由于社保制度存在再分配效應，老年貧困率要低于一般人群，希臘卻與此相反。希臘一般人群貧困率12%，歐盟15國一般人群貧困率為10%。這種反差的根本原因是社會保障制度設計不合理，政府補貼大都流向了具有較大話語權(quán)和較強議價能力的階層。公務員和律師等專業(yè)人士領取的養(yǎng)老金中，75%來自政府財政補貼，而私人部門雇員享受的補貼不到20%。由此可見，雖然總支出水平提高了，但是不完善的社保制度使得特殊利益群體享受更多補貼，因此無法實現(xiàn)收入再分配和減貧的目的。
（作者單位為對外經(jīng)濟貿(mào)易大學保險學院）
