三、食品安全信用檔案制度之內(nèi)容
無論是立法論還是解釋論，建構(gòu)食品安全信用檔案的法律依據(jù)主要是《食品安全法》第79條。雖然該條對信用檔案的建立主體、基本內(nèi)容構(gòu)成以及根據(jù)信用記載配置執(zhí)法資源等事項已作出相應(yīng)規(guī)定，但作為國家治理技術(shù)變革的制度投影，該條規(guī)定過于單薄，其承載的更多的是宣示意義上的符號價值，缺乏契合信息邏輯的系統(tǒng)性制度構(gòu)建，未能圍繞決定治理績效的信息變量給出完備的實踐指導(dǎo)。因此，如果試圖提供一個初具建設(shè)意義的制度設(shè)計建言，那么可以考慮從以下層面對《食品安全法》第79條的相關(guān)規(guī)定予以變革和補強。
(一)確立多元化的信用信息供給系統(tǒng)
為獲得競爭性的比較制度收益，有必要對《食品安全法》第79條予以補強，即增設(shè)第1款，將信用檔案的建立主體延伸至消費者保護協(xié)會、專業(yè)團體、行業(yè)協(xié)會等第三方社會組織，引導(dǎo)多元化的食品安全信用信息系統(tǒng)建設(shè)，為公權(quán)力主體提供反觀自身的績效參照，為消費者提供相互比對的備選信息來源。實際上，通過競爭性供給來穩(wěn)定信息質(zhì)量的制度實踐業(yè)已經(jīng)受歷史和現(xiàn)實經(jīng)驗的檢驗。以信用信息市場發(fā)達的美國為例，很多聲名卓著的信息服務(wù)機構(gòu)如鄧白氏信用服務(wù)、消費者資信服務(wù)、標準普爾等機構(gòu)皆由彼此競爭的商人信息報告活動發(fā)展而來，形成美國信用信息業(yè)憑藉多元主體共存競爭、優(yōu)勝劣汰的傳統(tǒng)并延續(xù)至今。反觀《食品安全法》第79條，則是將信用檔案的建立主體限定為縣級以上質(zhì)檢、工商、食品藥品監(jiān)管機構(gòu)，將信息權(quán)力集中配置在公權(quán)力主體手中。這一主體邊界劃定雖然考量了職能部門基于日常監(jiān)督管理生成的信息優(yōu)勢但卻忽略了一個核心變量，即監(jiān)管機構(gòu)在食品安全信用信息制度上的聲譽問題。聲譽機制的建構(gòu)者自身也必須講求聲譽，受到應(yīng)有的公共評價。(20)當(dāng)消費者只能獲得一個壟斷性的信用信息來源時，信息無論質(zhì)量如何都是“好壞一個樣”。監(jiān)管機構(gòu)如果無視公共評價的約束，那么也就缺乏充分的激勵追求良好聲譽。聲譽的要義在于區(qū)分不同、擇優(yōu)驅(qū)劣。如果獨此一家，那么聲譽的界分功能就失去了意義，勢必導(dǎo)致類似商品市場壟斷格局之下的低效率：消費者即便獲得質(zhì)量低劣的信息也無從糾偏；無論信息是否存在虛假、誤導(dǎo)、遲滯等弊病，消費者都無法便利地通過替代性的信息提供者來加以檢驗；甚至還會由于監(jiān)管機構(gòu)的懈怠引發(fā)信息供給不足的問題。同時，壟斷性的權(quán)力分配不僅降低了生產(chǎn)經(jīng)營者通過“尋租”而獲得非法信息收益的交易成本，也增強了監(jiān)管機構(gòu)的“設(shè)租”沖動。因此，應(yīng)當(dāng)在《食品安全法》第79條原有規(guī)定確定的主體范圍之外，增加如下規(guī)定：“鼓勵消費者保護協(xié)會、食品行業(yè)組織以及其他相關(guān)社會團體建立食品安全信用檔案”并同原有規(guī)定一起作為第79條第2款。與《食品安全法》第79條以“應(yīng)當(dāng)”來確立監(jiān)管機構(gòu)建立食品安全信用檔案的法定義務(wù)不同，對于補增的主體是以“鼓勵”來授權(quán)其進行信用信息供給的，這既為引導(dǎo)社會監(jiān)督力量參與食品安全信用體系建設(shè)開放出一個制度空間，使競爭性的信息供給格局具備應(yīng)有的法律正當(dāng)性，又慮及其與國家監(jiān)管機構(gòu)的職能差異，不宜以強制性規(guī)定過度增加其負擔(dān)。
(二)規(guī)定信用評級標準制定過程中的公眾參與程序
食品安全信用檔案的組成內(nèi)容大都屬于事實描述型記載，傳播、交流、解讀的確定性較高，不容易產(chǎn)生歧見和異議。但是，信用等級評定是一個重要的例外，它屬于定性評價，評判者的前見、現(xiàn)有認知、心理感受等主觀要素都會影響評級結(jié)果。信用等級評定過程是一個勢必沾染自由裁量色彩的過程，如果沒有明確的評級標準作為評判者的制度指南和約束，那么最后評定的信用等級反而有可能異化成食品市場的虛假標簽和誤導(dǎo)信息。
如果信用評級標準仍然由《食品安全法》第79條規(guī)定的監(jiān)管機構(gòu)采取封閉決策模式制定，那么這一標準很可能仍然是僅僅體現(xiàn)部門工具理性的載體，或者是某些利益集團“尋租”的結(jié)果，難以獲得公眾的信任。信用評級采取何種標準，是一個定性信息再生產(chǎn)的復(fù)雜活動，其間關(guān)涉消費者、生產(chǎn)經(jīng)營者、消費者協(xié)會和行業(yè)協(xié)會等諸多主體，是一個全面整合、協(xié)調(diào)各方利益訴求的動態(tài)博弈。作為制度因應(yīng)，應(yīng)在《食品安全法》第79條增加第2款，規(guī)定公眾參與程序，賦予所轄區(qū)域所有利益相關(guān)者以法定參與資格，明確規(guī)定監(jiān)管機構(gòu)負有通知參與的強制性義務(wù)，并以缺乏公眾參與程序要件的評級標準屬于無效標準、不得適用作為法定責(zé)任后果，從而為不同的聲音得以進入決策流程打開一道制度缺口。不同的社會主體基于不同的階層歸屬、角色認同和利益心理，將會在公眾參與程序營造的公共理性空間中形成信息多向流動、觀點彼此交鋒的繁復(fù)圖景。以消費者、生產(chǎn)經(jīng)營者這兩大最主要的群體分類為例，由于食品是日常生活須臾不可或缺的必需品，食品安全問題位于人們風(fēng)險評估的首要位序，人們很容易受到“可得性啟發(fā)”(21)的影響，放大甚至建構(gòu)出本屬于技術(shù)安全范圍之內(nèi)的“安全危害”。因此，消費者的主要訴求在于最大限度地確保食品的安全，傾向于從嚴制定信用評級標準。特別是在某食品安全事故發(fā)生之后的特定期間，消費者更容易忽略國際通用標準和現(xiàn)有的技術(shù)約束，對食品安全的期望水平急劇升高，進一步要求強化信用評級標準的嚴格程度。而對于生產(chǎn)經(jīng)營者來說，以盡可能少的投入獲得盡可能多的產(chǎn)出并實現(xiàn)經(jīng)濟收益最大化才是生產(chǎn)經(jīng)營的內(nèi)生邏輯，側(cè)重保證食品安全的信用評級標準將在不同程度上增大生產(chǎn)運營成本，尤其是如果要在該標準下獲得較高位階的信用等級，那么就必須進行大規(guī)模的設(shè)備或技術(shù)升級改造。這時，生產(chǎn)經(jīng)營者必定會借助現(xiàn)有的通用技術(shù)水平、行業(yè)標準、行業(yè)慣例作為抗辯，反對趨嚴的評級標準，要求在當(dāng)前普遍的技術(shù)約束條件下制定偏好經(jīng)濟利益的評級標準。盡管各方皆有為實現(xiàn)利益最大化而將評級標準推至過嚴、過松等境地的偏頗，然而一旦借助公眾參與程序，將其同時置入公開意見表達的公共空間，遵循平等說理的論辯規(guī)則，那么無論在己方看來理由如何充分的利益訴求都有可能遭遇他方的批評，同時己方也可以及時地進行反批評，或者對于他方觀點予以商榷證否。恰恰在這一互相質(zhì)證、辯駁、說理的公共互動中，評級標準的選擇經(jīng)由思想交匯的力量得以“糾偏”，以多元化的視角獲得整體主義的評估，某一標準及其備選方案的利益再分配效應(yīng)、機會成本、外溢效應(yīng)、聯(lián)動效應(yīng)等體系化后果得以全面展示，各方的所得、所失都經(jīng)受了決策過程的全面考察和審慎考量，最后選定的評級適用標準基本上都是能夠兼容大眾價值理性與職能部門技術(shù)理性的有效均衡結(jié)果。
(三)確立侵害市場主體生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)的法定救濟
一個科學(xué)公平的食品安全信用檔案體系，應(yīng)當(dāng)既能夠?qū)崿F(xiàn)國家對于食品安全的持續(xù)性信息監(jiān)控，給予消費者準確及時的信息指引，又能激勵生產(chǎn)經(jīng)營者積極追求良好聲譽且能顧及生產(chǎn)經(jīng)營者的合法權(quán)利不受侵害。概言之，應(yīng)當(dāng)有效平衡國家的信息管理權(quán)、消費者的信息知情權(quán)以及市場主體的生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)，在合法的生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)受到侵害時給予充分的制度救濟。
在食品安全業(yè)已成為風(fēng)險社會重要議題的語境下，生產(chǎn)經(jīng)營者的食品安全信用信息，尤其是其中的負面信息記載，勢必引起公眾的高度關(guān)注。加之在網(wǎng)絡(luò)社會的背景下，一旦對事關(guān)食品安全的負面信用信息認定有誤，相關(guān)信息必將迅速傳播并成為公眾共享程度極高的“錯誤集體認知”，從而導(dǎo)致以大范圍抵制購買為主要表現(xiàn)的相當(dāng)嚴厲卻是異化的聲譽罰。聲譽罰具有強烈的恥辱效應(yīng)，(22)一旦將其指向特定主體，則該主體將被烙上難以磨滅的負面“社會印章”。同理，偏誤的食品安全信用信息將導(dǎo)致所關(guān)涉的市場主體成為“不受歡迎者”而被錯誤地抵制、驅(qū)逐，生產(chǎn)經(jīng)營收入流被不當(dāng)中斷或終止，生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)遭遇嚴重侵害。
聲譽罰失誤導(dǎo)致的侵害生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)現(xiàn)象在傳媒時代還將被進一步加劇。在聲譽罰啟動之際，媒體常常會基于贏得社會贊同或是避免招致反對之聲，迅速調(diào)整自己的原初看法，(23)追隨信用檔案的信息記錄進行新聞報道——無論特定的信息認定正確與否，從而導(dǎo)致進一步的傳播，以此完成“公共良知守護人”和“公共話語代言人”的角色塑造。這一追隨式的傳播策略，在食品安全“重典治亂”之際還會把公眾的注意力過度集中到原本錯誤的不利信息上，形成“黨同伐異”的群體極化效應(yīng)，(24)導(dǎo)致錯誤信息認定再度放大，生產(chǎn)經(jīng)營者的長期收入流以及包括品牌在內(nèi)的無形資產(chǎn)價值喪失殆盡，甚至使生產(chǎn)經(jīng)營者永久喪失市場主體的資格。
為確保附著于食品安全信用檔案的聲譽罰得以正確適用，應(yīng)當(dāng)在《食品安全法》第79條增加第3款，確立異議受理制度。容易產(chǎn)生錯誤聲譽效應(yīng)的文檔記錄主要是不符合食品安全標準的食品退市情況記錄、質(zhì)檢記錄、市場巡查記錄、消費者投訴及處理情況記錄、信用等級評價記錄、責(zé)令改正通知書、行政處罰決定書。按照異議受理制度的要求，在對上述要素作出不利信息評價并載入信用檔案之時，應(yīng)當(dāng)對涉事的生產(chǎn)經(jīng)營者在規(guī)定期限內(nèi)履行告知義務(wù)；并應(yīng)其申請，提供公開聽證程序，賦予其不同意不利信息評價之法定抗辯權(quán)利，由其對相關(guān)事實的識別、判斷、定性提出相反證據(jù)，開通異議聲明的法定渠道。在異議主體完成舉證責(zé)任、信用管理部門對其提供的反向證據(jù)調(diào)查核實后，再由信用管理部門對不同類別的不利信息評價分別作出以下處理：(1)對于退市情況記錄、質(zhì)檢記錄、市場巡查記錄、消費者投訴及處理情況記錄等能以較低信息成本即可核查錄入檔案有無錯漏的文檔記錄，如查證確系記錄錯誤，應(yīng)在48小時內(nèi)予以更正，如核實記錄準確，則駁回異議，并在信用檔案中載明駁回理由及證據(jù)。(2)對于責(zé)令改正通知書、行政處罰決定書，由于其可以定性為有權(quán)監(jiān)管機構(gòu)作出的具體行政行為，因此其極有可能關(guān)涉行政復(fù)議、行政訴訟。如果異議提出時，上述具體行政行為尚未超過復(fù)議時效、訴訟時效，或者正處于行政復(fù)議、行政訴訟流程之中，那么應(yīng)自受理申請之日至最終裁決作出這一時段內(nèi)，中止相關(guān)信息的發(fā)布和查詢，載明中止原因。待具備最終拘束力的裁決作出之后，信用管理部門才有權(quán)將最終信息錄入信用檔案，并對涉事的異議主體履行二次信息告知義務(wù)。如果是對業(yè)已經(jīng)由行政復(fù)議、行政訴訟程序而作出的具有終極效力的責(zé)令改正通知書、行政處罰決定書，信用管理部門則享有聽證程序履行義務(wù)之例外，可徑直裁決維持原有信息記錄。(3)對于信用評價等級，由于并非僅僅是對業(yè)已作出的具體行政行為的事實記載，而是信用管理部門實施的信息定性的具體行政行為，因此相關(guān)評級異議應(yīng)當(dāng)是一個由上一級信用管理部門受理的、具有行政復(fù)議性質(zhì)的二次審查。由于其不確定性較之常規(guī)的事實記載更為強烈，法定救濟之展開需要更多綜合判斷和系統(tǒng)考量，異議申請被受理后，信用等級信息查詢應(yīng)及時中止，上級信用主管部門在上述聽證程序的基礎(chǔ)上，應(yīng)遵循衡平理念和比例原則，全面考察異議方提出的相反證據(jù)和信用管理部門自行搜集的信息集合，以整體主義的視角評估受到異議的食品安全信用評級對于消費者、食品市場安全態(tài)勢、社會日常生活基本秩序、生產(chǎn)經(jīng)營者的合法經(jīng)濟收益和無形資產(chǎn)利益等多個維度的復(fù)合性影響，按照“手段—目的”合比例的要求理性地系統(tǒng)分析各利益相關(guān)者的利弊得失，分別作出維持、變更、撤銷原有信用評級的決定并載明決定作出的理由。如果涉事主體對于二次審查決定仍有異議，那么可以提起行政訴訟，尋求司法救濟。信用管理部門應(yīng)當(dāng)在相應(yīng)的行政復(fù)議和行政訴訟程序結(jié)束后，才可以將最終裁決結(jié)果載入信用檔案，重新恢復(fù)食品安全信用信息查詢。
(四)確立消費者的聽證請求權(quán)以及信用管理部門的理由說明義務(wù)
由于食品安全信用檔案的信息記載指向的對象是轄區(qū)內(nèi)的生產(chǎn)經(jīng)營者，因此生產(chǎn)經(jīng)營者才是相關(guān)行為的直接利益關(guān)系人。雖然廣大消費者的權(quán)利義務(wù)關(guān)系并不受信用檔案制度的直接調(diào)整，從獲得法定救濟的主體資格來看，他們是反射性利益的接收者，在當(dāng)前的制度約束下，并不享有作為直接利益關(guān)系人的行政復(fù)議權(quán)和行政訴訟權(quán)，但是作為信用檔案的最終目標所指，廣大消費者與信用檔案具有功能意義上的相當(dāng)緊密的利益粘連，他們在信用檔案的權(quán)利主體集合中不能缺位。由此，應(yīng)當(dāng)在《食品安全法》第79條的基礎(chǔ)上設(shè)立第4款，賦予消費者聽證請求權(quán)，規(guī)定消費者如果對業(yè)已發(fā)布的信用檔案信息有疑義、異議，有權(quán)向信用管理部門提出聽證申請。信用管理部門經(jīng)審查予以受理的，應(yīng)當(dāng)在法定期限內(nèi)舉行公開聽證會，對于消費者提出的質(zhì)詢、批評給出制度化的反饋和回應(yīng)，確保其信息監(jiān)督權(quán)利有效實現(xiàn)。
由聽證請求權(quán)產(chǎn)生的信用管理部門的理由說明義務(wù)一旦被置于公共評論空間，就會產(chǎn)生一種壓迫性的外部監(jiān)督強力。說明理由是一個在公共場域說服他人的論證過程，需要借助程序的次第展開。它屬于?？乱饬x上的“被看”狀態(tài)。(25)通過說理、解釋等公共溝通來回應(yīng)外部的質(zhì)詢或批評，信用管理部門必須能夠給出合乎公平、公正、誠實等公法價值(26)的論據(jù)和論證，必須能夠滿足社會共識對于信用制度的公正性期待。因此，制度化的公眾質(zhì)詢能夠形成一個強有力的監(jiān)督威懾，有助于信用管理部門在行使自由裁量權(quán)的過程中恪守公平、公正等公權(quán)力準則，以合宜的審慎來完成信用信息的再生產(chǎn)，降低運用信息定性權(quán)力“設(shè)租”的內(nèi)在驅(qū)動。如果信用管理部門盡到足夠的審慎義務(wù)，那么就不存在法定的主觀可責(zé)難性，公眾的聽證請求權(quán)也可以啟動信用檔案管理的反思和糾偏機制：伴隨著證據(jù)再度開示和論辯，原本可能被忽略、遺漏的信用信息將被重新納入考量的視野，相關(guān)執(zhí)法事實的記錄也將被重新核實，利益相關(guān)者的成本—收益將進行第二次的評價，信用評級的依據(jù)將被再度估量。在這樣一個由消費者聽證請求權(quán)推動的反復(fù)論證過程中，具有偏差、錯誤之瑕疵的食品安全信用檔案可以得到及時更正，較好地維護作為生產(chǎn)經(jīng)營者聲譽標識的信用檔案自身的公共聲譽。
(五)確立食品安全信用檔案的信息聯(lián)網(wǎng)制度
由于食品安全信用檔案是一項成本不菲的信息再生產(chǎn)活動，因此從多個層面深入挖掘其適用范圍、最大限度地實現(xiàn)其使用價值是優(yōu)化該制度的應(yīng)有之義。但是，《食品安全法》第79條并未在制度設(shè)計上充分考慮食品安全信用檔案應(yīng)當(dāng)如何與其他信息集合形成優(yōu)勢互補格局、發(fā)揮制度聯(lián)動效應(yīng)以獲得對于食品安全違法行為的最佳威懾問題。從系統(tǒng)的制度觀切入，應(yīng)在《食品安全法》第79條加入第5款，設(shè)立信息聯(lián)網(wǎng)制度，將食品安全信用檔案與包括但不限于銀行、保險、稅務(wù)等部門的信息系統(tǒng)進行對接，建立信用信息高速流轉(zhuǎn)的互通共享機制，規(guī)定當(dāng)食品安全信用等級低于一定等級或有重大食品安全事故記錄等情形出現(xiàn)時采取“一票否決制”，取消、否定生產(chǎn)經(jīng)營者在相關(guān)領(lǐng)域的資格，從多個層面發(fā)揮其威懾效應(yīng)。
以銀行等金融機構(gòu)為例，在附著于聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的“一票否決制”下，生產(chǎn)經(jīng)營者既往的食品安全信用成為信貸決策的重要考慮變量，當(dāng)出現(xiàn)足以“一票否決”的法定事由而無法獲得銀行貸款之際，希冀獲得金融支持的生產(chǎn)經(jīng)營者還可能遭遇來自資本市場的懲罰。特別是對于急需貸款進行資金周轉(zhuǎn)融通的生產(chǎn)經(jīng)營者而言，這更是一個相當(dāng)嚴厲的即時市場處置。資本市場的資格喪失，對于縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)等范圍的食品安全治理具有特殊意義。在這類區(qū)域里，地方性的小型生產(chǎn)經(jīng)營者不比市、省以及更大范圍的大中型企業(yè)、知名企業(yè)，其不良的食品安全聲譽能迅速實現(xiàn)廣泛流播，媒體也常常將其作為焦點報道追蹤，自然很快會成為社會公眾的“共有知識”。因此，雖然同樣建立了信用檔案，但因商品市場上的聲譽制裁功能有地理層級差別，對縣及其所轄下屬區(qū)域的小型生產(chǎn)者的制裁效果往往要弱于市、省以及更大范圍內(nèi)的大中型企業(yè)、知名企業(yè)，這時將信用檔案的信息記載與信貸審批、發(fā)放聯(lián)系起來，就能夠從資金鏈上威懾、制裁生產(chǎn)經(jīng)營者的違法行為，補強商品市場的懲處力度。此外，由于地方性的小型生產(chǎn)者融資渠道相對狹窄，因此這類信貸制裁將起到與證券等公開資本市場上資金鏈條斷裂相類似的嚴重后果，前述的補強效應(yīng)更為顯著。
信息聯(lián)網(wǎng)制度的制裁功能在證券等公開資本市場上也可以發(fā)揮。就食品生產(chǎn)經(jīng)營類的上市公司而言，制度設(shè)計上可以考慮由證監(jiān)會在上市公司信息披露的規(guī)范性法律文件中設(shè)立特別義務(wù)條款，加入對于食品安全信用檔案所載信息的披露責(zé)任，強制規(guī)定信息披露報告書應(yīng)當(dāng)通過接入技術(shù)與食品安全信用檔案聯(lián)網(wǎng)。這是一個全程性的義務(wù)，無論是初次公開證券發(fā)行，還是上市公司的中報、年報，食品安全信用檔案所載內(nèi)容都是信息披露的必備組成部分。證券市場的信息披露是重要的投資決策指南，在投資者看來，安全信用信息將直接決定食品類上市企業(yè)的銷售前景和品牌價值，是衡量公司營利能力的重要指標。不良的食品安全信用記錄通過商品市場的聲譽罰將影響企業(yè)的市盈率，極大地縮減品牌價值，降低投資者對于企業(yè)的盈利預(yù)期，最終導(dǎo)致其遭遇類似商品市場上的被抵制、被驅(qū)逐的后果。如果信用檔案為公開資本市場輸入的是定性嚴重的事故類食品安全信息，那么上市企業(yè)還會遭到進一步的重創(chuàng)：封死跌停，甚至被摘牌退市。(27)借助包括但不限于資本市場的其他社會場域的聯(lián)動聲譽罰，食品安全信用檔案以多個層面的作用力全面發(fā)揮體系化的威懾、制裁功能，最大限度地實現(xiàn)文牘主義的制度收益。
