摘要: 食品安全信用檔案有助于在公權(quán)力主體與治理對(duì)象之間建立精準(zhǔn)、穩(wěn)定的信息聯(lián)系，生成良性文牘主義，從中提煉出治理對(duì)象的一般性行為規(guī)律，為實(shí)現(xiàn)制度化治理、改變運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法奠定堅(jiān)實(shí)的知識(shí)基礎(chǔ)。同時(shí)，作為食品安全信息的生產(chǎn)和傳播機(jī)制，信用檔案制度對(duì)市場(chǎng)主體具有威懾和激勵(lì)之雙重效應(yīng)，可以借助消費(fèi)者的“用腳投票”等非法律懲戒方式，達(dá)致國家管控與公民自治的有效均衡?！吨腥A人民共和國食品安全法》第79條的規(guī)定作為建構(gòu)食品安全信用檔案制度的依據(jù)尚顯單薄，應(yīng)當(dāng)圍繞信息變量，從信用信息供給主體、公眾參與程序、生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)法律救濟(jì)、消費(fèi)者聽證請(qǐng)求權(quán)等多重維度來對(duì)其進(jìn)行變革和補(bǔ)強(qiáng)，使食品安全信用檔案制度既契合知識(shí)/信息作用于國家治理的途徑、軌跡和演化邏輯，也為包括但不限于食品安全監(jiān)管的“民族—國家”建設(shè)提供一種變革治理技術(shù)的可能。 關(guān)鍵詞: 食品安全監(jiān)管；信息經(jīng)濟(jì)學(xué)；食品安全信用檔案；國家治理技術(shù)；制度能力
一、引言
“民以食為天”。一句耳熟能詳?shù)闹V語生動(dòng)而準(zhǔn)確地隱喻了食品安全在國家治理體系中的重要地位。由于食品直接與人們的身體健康、生命存續(xù)息息相關(guān)，因此食品安全在人們對(duì)于外部風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估次序上處于首位，①一旦其出現(xiàn)異常情勢(shì)或事故，勢(shì)必引起全社會(huì)的高度關(guān)注和強(qiáng)烈反應(yīng)，甚至很可能演化為影響國家穩(wěn)定的重大事件。也正因如此，國家應(yīng)當(dāng)將食品安全列為社會(huì)治理戰(zhàn)略規(guī)劃中的優(yōu)先目標(biāo)。同時(shí)，食品安全本身的信息特性也決定了國家必須在食品安全治理中扮演積極角色。對(duì)于一種食品，如果不借助檢測(cè)機(jī)構(gòu)的技術(shù)手段，那么消費(fèi)者很難判斷其如何影響人體健康。與消費(fèi)者相比較，國家具備強(qiáng)制提取各類信息、組織技術(shù)專家分析信息、向消費(fèi)者提供全面信息的相對(duì)技術(shù)優(yōu)勢(shì)，因此國家應(yīng)當(dāng)對(duì)食品安全治理承擔(dān)主要責(zé)任。
自2003年發(fā)生的“阜陽劣質(zhì)奶粉事件”②以來，我國食品安全事故頻發(fā)，國家治理能力面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。為此我國先后從制度、組織、技術(shù)等多個(gè)層面建構(gòu)食品安全風(fēng)險(xiǎn)防治體系。③這些舉措充分顯示了國家治理目標(biāo)重心的適時(shí)調(diào)整，也表明政府試圖經(jīng)由食品安全領(lǐng)域的有效治理來實(shí)現(xiàn)公序良俗之重構(gòu)，從而推進(jìn)現(xiàn)代“民族—國家”建設(shè)。
然而，雖然國家實(shí)施了上述多維的治理變革，但我國食品安全監(jiān)管卻未能如同德國著名社會(huì)學(xué)家馬克斯·韋伯對(duì)法理型治理描述的那樣，④實(shí)現(xiàn)制度化和常規(guī)化監(jiān)管。相反，在嚴(yán)峻的食品安全現(xiàn)狀面前，政府卻頻繁地實(shí)施運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法，以至于這種本是特殊情形之下啟用的應(yīng)急機(jī)制被異化為食品安全治理的常用方法。
監(jiān)管緣何無法為公眾提供穩(wěn)定的食品安全預(yù)期呢？從國家治理必備的智識(shí)資源來看，深刻影響政府監(jiān)管績效的核心變量是信息。信息是國家治理的基礎(chǔ)。如果國家無法形成關(guān)于治理對(duì)象的信息系統(tǒng)，那么政府權(quán)力的觸角將無法深入社會(huì)基層，現(xiàn)代科層組織也由于缺乏充分的信息基礎(chǔ)而難以有效運(yùn)轉(zhuǎn)。概言之，信息能力直接決定了國家治理的深度和邊界。國家對(duì)治理對(duì)象之信息的汲取、分類、編碼、儲(chǔ)存、傳播等乃是現(xiàn)代民族國家的重大職能。這一一般意義上的結(jié)論，同樣適用于食品安全治理。不僅如此，信息對(duì)于食品安全治理有更為特殊的功效。由于食品危害結(jié)果嚴(yán)重且不可逆，政府對(duì)食品安全危害的事先的信息甄別遠(yuǎn)比危害發(fā)生后再追究相關(guān)人員的責(zé)任更為重要，因此監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)以充分的信息供給，在為制度化執(zhí)法提供準(zhǔn)確指引、預(yù)防食品安全事故的同時(shí)，幫助消費(fèi)者實(shí)現(xiàn)信息甄別、作出理性消費(fèi)決策。然而，觀察國家食品安全治理的制度實(shí)踐，不難發(fā)現(xiàn)政府職能部門在信息方面屢屢出現(xiàn)治理失效的問題。經(jīng)常為人詬病的是，作為運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法的主要表現(xiàn)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)總是在媒體“爆料”之后以“專項(xiàng)整治”、“專案排查”等措施來被動(dòng)應(yīng)對(duì)，媒體反而成為主要事件的信息提供者。監(jiān)管機(jī)構(gòu)在本該由其履行提供信息義務(wù)的專業(yè)領(lǐng)域?qū)覍?ldquo;失語”本身就是治理職能的重大失靈。這種失靈不利于激勵(lì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)全面搜集關(guān)于治理對(duì)象的信息，難以對(duì)治理對(duì)象實(shí)現(xiàn)有效的持續(xù)監(jiān)管；不利于消費(fèi)者對(duì)食品進(jìn)行事先信息甄別，以理性的消費(fèi)決策實(shí)現(xiàn)自我保護(hù)；也不利于生產(chǎn)經(jīng)營者有充分的激勵(lì)經(jīng)由質(zhì)量控制塑造安全信用和品牌。由此，至少在外觀上向社會(huì)公眾傳遞了一個(gè)不利的信號(hào)：作為擔(dān)負(fù)公序良俗和現(xiàn)代民族國家重建重任的組織，我國食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的信息能力并不樂觀。
基于此，筆者試以信息經(jīng)濟(jì)學(xué)為研究視角，以食品安全法制改革為落腳點(diǎn)，對(duì)作為食品安全信息關(guān)鍵制度的食品安全信用檔案的制度功效及具體內(nèi)容等問題予以剖析，不僅意在為當(dāng)下的食品安全監(jiān)管提供實(shí)用指南或建言，而且希望借助上述的學(xué)理挖掘，提煉出從根本上制約我國食品安全監(jiān)管的深層次核心變量，進(jìn)而在更為廣闊的語境下揭示知識(shí)/信息作用于國家治理的途徑、軌跡和演化邏輯，檢驗(yàn)“任何治理努力，皆無從繞開信息變量之約束”的法理學(xué)命題，為包括但不限于食品安全監(jiān)管的“民族—國家”建設(shè)提供一個(gè)重新審視治理技術(shù)的視窗。
