德國(guó)的電力行業(yè)反壟斷改革及經(jīng)驗(yàn)
20世紀(jì)90年代末德國(guó)開(kāi)始了電力反壟斷改革。1996年歐盟通過(guò)了《電力內(nèi)部大市場(chǎng)指令》，要求其各成員國(guó)對(duì)電力行業(yè)進(jìn)行改革，使各成員國(guó)的國(guó)內(nèi)電力市場(chǎng)在歐盟范圍實(shí)現(xiàn)開(kāi)放。德國(guó)作為歐盟成員國(guó)，1998年出臺(tái)了新的《能源經(jīng)濟(jì)法》，開(kāi)放了電網(wǎng)接入權(quán)；2005年德國(guó)再次通過(guò)了新的《能源經(jīng)濟(jì)法》，廢除了原來(lái)的協(xié)議接入模式，確定了監(jiān)管接入模式法律制度，施行電力監(jiān)管激勵(lì)模式，強(qiáng)調(diào)了監(jiān)管接入模式的政府監(jiān)管和行業(yè)監(jiān)管。
德國(guó)的電力行業(yè)反壟斷經(jīng)驗(yàn)是，以電網(wǎng)監(jiān)管改革為核心。德國(guó)政府一開(kāi)始并沒(méi)有認(rèn)識(shí)到電網(wǎng)環(huán)節(jié)改革的重要性，1998年《能源經(jīng)濟(jì)法》和《反對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)法》的第6次修訂之后，德國(guó)就逐步開(kāi)放了電網(wǎng)接入權(quán)，但卻選擇了協(xié)會(huì)協(xié)議的監(jiān)管方式，這種電力企業(yè)之間自我控制方式?jīng)]有使電網(wǎng)環(huán)節(jié)得到有效的法律監(jiān)管，阻礙了德國(guó)電力市場(chǎng)化的進(jìn)程。而2005年德國(guó)的《能源經(jīng)濟(jì)法》通過(guò)對(duì)電網(wǎng)采取嚴(yán)格監(jiān)管有效制約了壟斷現(xiàn)象。
他國(guó)經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)電力行業(yè)反壟斷的啟示
打破行政權(quán)力壟斷的電力管理體制。目前，中國(guó)電力管理體制中的行政性壟斷依然強(qiáng)大，適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的監(jiān)管體制更是沒(méi)有理順。2002年國(guó)家進(jìn)行電力體制改革，成立了國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)，向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的電力監(jiān)管體制邁出了關(guān)鍵一步，2005年國(guó)務(wù)院又正式實(shí)施《電力監(jiān)管條例》，明確了電力監(jiān)管部門的職責(zé)。然而從近十年的運(yùn)行實(shí)踐來(lái)看，電力管理體制中的行政壟斷遠(yuǎn)沒(méi)有消除，原因在于上一輪的電力體制改革，并沒(méi)有真正觸動(dòng)以行政審批權(quán)為核心的行政權(quán)力壟斷，雖然從形式上引入了相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)管制度、成立了監(jiān)管機(jī)構(gòu)，但監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)際上并沒(méi)有應(yīng)有的職權(quán)，作為政府機(jī)構(gòu)的國(guó)家發(fā)改委依然掌握電價(jià)和項(xiàng)目審批的大權(quán)，使監(jiān)管機(jī)構(gòu)處于“有機(jī)構(gòu)、無(wú)職權(quán)”的尷尬境地，不僅監(jiān)管作用難以發(fā)揮，反而削弱了電監(jiān)會(huì)電力監(jiān)管的權(quán)威，降低了電力監(jiān)管的效率，使當(dāng)初成立電監(jiān)會(huì)的改革初衷無(wú)法體現(xiàn)。顯然產(chǎn)生這些問(wèn)題的癥結(jié)在于電力管理體制中的政府行政壟斷沒(méi)有消除。從上述發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)行電力反壟斷的改革經(jīng)驗(yàn)可以看出，要想培育健康完善的電力市場(chǎng)體系，僅僅進(jìn)行電力企業(yè)層次的經(jīng)濟(jì)反壟斷而不進(jìn)行電力管理體制上的行政反壟斷是不可能的，因此我國(guó)電力反壟斷改革的關(guān)鍵就是必須下決心破除行政壟斷，在行政權(quán)力與監(jiān)管權(quán)力進(jìn)行分離的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步理順電力監(jiān)管體制，取消政府部門的行政審批權(quán)和電價(jià)決定權(quán)，保障電監(jiān)會(huì)的監(jiān)督管理權(quán)，從而最終建立權(quán)責(zé)明確的獨(dú)立于政府部門的電力監(jiān)管體系，為真正形成有效競(jìng)爭(zhēng)的電力市場(chǎng)打下良好的監(jiān)管體制基礎(chǔ)。
健全電力反壟斷的法律制度。從美、英、德的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，電力行業(yè)的反壟斷都是以嚴(yán)格而完善的法律規(guī)制作為后盾的。比如，美國(guó)的《公用事業(yè)管制政策法》、《新能源法》以及《國(guó)家能源政策法案》等法律，從發(fā)電、配電、輸電、售電四個(gè)環(huán)節(jié)對(duì)反壟斷做出了嚴(yán)格的規(guī)定，英國(guó)和德國(guó)也是一樣都頒布了眾多的反壟斷法律法規(guī)。反觀我國(guó)關(guān)于電力反壟斷的法律法規(guī)主要有《電力法》和《反壟斷法》，不僅數(shù)量少，而且二者在實(shí)際反壟斷司法實(shí)踐中常常矛盾和沖突。考察一下我國(guó)《電力法》和《反壟斷法》中的反壟斷條款：《反壟斷法》中的反壟斷規(guī)則是針對(duì)所有市場(chǎng)領(lǐng)域所有行業(yè)，具有普遍性；作為行業(yè)性立法的《電力法》，其反壟斷條款對(duì)本行業(yè)的壟斷行為常常會(huì)網(wǎng)開(kāi)一面，設(shè)立例外條款。這樣就會(huì)和《反壟斷法》沖突。按照特別法優(yōu)于一般法的基本法理，只有當(dāng)行業(yè)立法沒(méi)有涉及到，行業(yè)立法嚴(yán)重滯后以及行業(yè)立法損害競(jìng)爭(zhēng)和抵觸《反壟斷法》的立法宗旨時(shí)，《反壟斷法》才發(fā)揮其上位法的作用。而當(dāng)行業(yè)立法賦予某些行為具有合法性與正當(dāng)性時(shí)，并不適用于《反壟斷法》。我們看到我國(guó)的《電力法》修訂工作一直嚴(yán)重滯后，導(dǎo)致很多電力壟斷行為適用《電力法》而不能適用《反壟斷法》。因此，我們一方面要加緊修改《電力法》，削減電力行業(yè)壟斷的除外情形，同時(shí)在處理《反壟斷法》與《電力法》對(duì)壟斷行為規(guī)制的一般法與特別法的關(guān)系時(shí)，要靈活的去處理，當(dāng)然更為重要的是要充分合理利用《反壟斷法》在反壟斷上的權(quán)威和核心作用，進(jìn)一步修改和完善《反壟斷法》，擴(kuò)大反壟斷法的適用。這樣《反壟斷法》的輔助和兜底作用就能得到充分的發(fā)揮，《反壟斷法》在電力行業(yè)反壟斷中的作用就能夠得到體現(xiàn)。
大力引入有效競(jìng)爭(zhēng)。“有效競(jìng)爭(zhēng)”是美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家J·M·克拉克于20世紀(jì)60年代提出的，提倡企業(yè)適度規(guī)模和適度競(jìng)爭(zhēng)相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)上是有益的競(jìng)爭(zhēng)。從我國(guó)目前電力行業(yè)的壟斷情況而言必須對(duì)電力的生產(chǎn)和流通環(huán)節(jié)實(shí)行有效競(jìng)爭(zhēng)以及放開(kāi)市場(chǎng)準(zhǔn)入許可。首先，在電力的生產(chǎn)和流通各環(huán)節(jié)中構(gòu)建橫向和縱向的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。橫向是指正確處理電力企業(yè)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)與引入競(jìng)爭(zhēng)，尤其是在非自然壟斷環(huán)節(jié)要大量引入新的競(jìng)爭(zhēng)，放松電力市場(chǎng)進(jìn)入規(guī)制，吸收民營(yíng)和外資企業(yè)的進(jìn)入；在縱向主要是指要實(shí)現(xiàn)廠網(wǎng)分離和打破壟斷經(jīng)營(yíng)，從而實(shí)現(xiàn)公平合理的競(jìng)爭(zhēng)秩序，提高電力行業(yè)本身的經(jīng)營(yíng)和效率。其次，放開(kāi)電力市場(chǎng)準(zhǔn)入許可。想要實(shí)現(xiàn)電力市場(chǎng)的有效競(jìng)爭(zhēng)，政府必須放寬限制，允許民營(yíng)和外資企業(yè)進(jìn)入電力市場(chǎng)，在電力行業(yè)大力發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的作用，從根本上解決壟斷現(xiàn)象。
（作者單位：河南農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院）
