大量底層民眾“越訴”表明社會治理的過程出現(xiàn)了缺陷
在我國封建時代，底層民眾的“越訴”(也稱直訴或上控)被一些開明君主當(dāng)作下情上達(dá)、建言立政的重要手段，且被視為一種防微杜漸、平息民怨的治國安邦之道。但從各代王朝的政治實踐來看，就其整體而言，是反對和壓制“進(jìn)京告狀”的，對百姓的各種越訴行為經(jīng)常表達(dá)出一種消極、規(guī)勸甚至是恐嚇的態(tài)度，對上訪者動輒處以“杖一百”或“充軍”的訓(xùn)誡和懲罰。
為什么要抑制進(jìn)京告狀的人數(shù)和案件的數(shù)量呢?唐太宗李世民時，上書言事者大多希望他親自處理，以防壅蔽。對此，魏征的意見是：“此乃不識大體者，州縣之事豈要陛下親自審斷?!”對于大量的“擊登聞鼓”者，唐右金吾將軍上疏曰：“訟者所爭皆細(xì)故，若天子一一親之，則安用吏理乎!”顯然，古人已清醒地認(rèn)識到，過多的“越訴”會侵犯“下官”的正常職權(quán)，打破國家權(quán)力運(yùn)作的正常秩序、造成“上”(中央)與“下”(地方)關(guān)系的紊亂。
任何時代、任何國家都有社會矛盾和需要解決的社會問題，而這些問題絕大部分都發(fā)生在某個“地方”。在正常情況下，這些發(fā)生在“地方”的問題基本上應(yīng)在當(dāng)?shù)?ldquo;平息”和“消化”，而無需越級、上升到中央層面解決。“中央”和“地方”各司其職，社會糾紛得以在矛盾發(fā)生地、在當(dāng)?shù)毓賳T的權(quán)限范圍內(nèi)得以公正、及時解決，是維護(hù)正常的社會管理秩序的關(guān)鍵所在。
進(jìn)京上訪，其實就是打破了這種常規(guī)的中央與地方制度化分工的“越訴”，即越級告訴、越級告狀?，F(xiàn)實當(dāng)中，如果大量底層民眾跨越其所在的行政層級、打破常規(guī)的上下分工，將一些本應(yīng)地方“屬地”解決的問題以各種方式遞送到中央、通過建立底層民眾與中央高層之間的直接聯(lián)系以尋求問題的解決，那么，就意味著特定時期的中央與地方關(guān)系、國家權(quán)力的正常運(yùn)作出現(xiàn)了異常甚至是相當(dāng)程度的紊亂，亦表明一些地方在社會治理的過程中出現(xiàn)了缺陷。
“進(jìn)京上訪”使地方政府扮演“里外不是人”的尷尬角色
在“進(jìn)京上訪”涉及的三方主體當(dāng)中，上訪者是最初的發(fā)起者和惟一的主動者。在整個上訪過程中居于“原告”和“上訴人”的地位。他們要通過上訪爭取自己的私人利益或特定人群的群體利益。相較而言，中央和地方政府都是被動卷入其中。地方類似于“被告”和“被控訴者”的角色。中央作為第三方，應(yīng)是這場“上訪博弈”的規(guī)則制定者和最終裁決者。它扮演的是位于上訪者和地方政府之上的“仲裁者”角色。
由于同屬于一個政權(quán)體系，在維護(hù)社會秩序和公共權(quán)威、保障共同政治利益方面，中央與地方有著一致性的目標(biāo)和預(yù)期。不管是中央還是地方，都希望上訪現(xiàn)象越少越好。但是，在對待進(jìn)京上訪這個問題上，中央和地方的考慮和態(tài)度也絕非完全一致。在預(yù)期目標(biāo)上，二者既有一致又有差別。中央需要借助于民眾上訪抵制政府體制內(nèi)部的官僚主義和實現(xiàn)對地方官員自上而下的監(jiān)督，需要借助上訪來了解中央法令、政策在各地的實施情況、獲取來自各方面的政治信息和社會信息，需要借助上訪這種方式拉近與底層民眾的距離、增進(jìn)中央政權(quán)的社會認(rèn)同。
對于地方來說，本地居民繞開當(dāng)?shù)剡M(jìn)京上訪，實際上就是對當(dāng)?shù)卣囊环N不滿、報復(fù)和控訴，是對當(dāng)?shù)毓賳T的一種公開挑戰(zhàn)。盡管有時，地方官員也希望通過民眾之口、以上訪形式向中央傳達(dá)中央政令在執(zhí)行過程中的不適宜性、不科學(xué)性，向中央反映當(dāng)?shù)氐囊恍┨厥饫щy，以期引起中央高層的重視并理解。但是，大多數(shù)情況下，即便是正常、合法的信訪也是辱沒地方官員政績、讓地方“傷顏面”的事情。在現(xiàn)行信訪工作考核機(jī)制之下，不管地方有多少委屈，一旦發(fā)生“進(jìn)京訪”，問責(zé)的板子總是會落在“地方”身上。從中央的角度講，如果“進(jìn)京上訪”是一個“既讓人愛又讓人恨”的東西，那么，到了地方這里，很大程度上就只剩下“讓人恨的東西”。
“進(jìn)京上訪”很明顯折射出底層民眾對地方不信任的微妙心理，以及由此所隱含的對中央更高的期待和政治信任。在國家的政治生活當(dāng)中，“空間距離有利于審美態(tài)度產(chǎn)生”的美學(xué)原則在某種程度上是成立的。中央由于“天高皇帝遠(yuǎn)”，而在底層民眾心目中產(chǎn)生一種由遠(yuǎn)距離產(chǎn)生的“朦朧美”、“抽象美”。地方(基層)處于國家權(quán)力運(yùn)作的末梢，直接面向本地的廣大居民、與民眾的聯(lián)系最為緊密，也最容易侵害民眾權(quán)益、最容易招致民眾不滿?；鶎庸賳T的弱點和缺陷會被清晰地顯現(xiàn)出來甚至無限放大在民眾面前?，F(xiàn)實當(dāng)中，地方政府的層次越低，其獲得的社會認(rèn)同感有可能也越低、民眾對他們的不滿也許更多。
圍繞“進(jìn)京上訪”所形成的上訪者、中央、地方三者關(guān)系，在某種意義上呈現(xiàn)出一種中央與底層民眾共同施壓于地方的格局。中央與底層民眾在與地方政府違法亂紀(jì)、官僚主義、欺上瞞下的斗爭中具有某種利益的一致性。在此過程中，中央扮演國家利益和社會正義的代表的角色。上訪者與地方的矛盾，經(jīng)由“進(jìn)京”被帶到了中央，從而轉(zhuǎn)變?yōu)檫@些群體與中央的矛盾，以及中央與地方的權(quán)力博弈。中央既需要通過上訪這種渠道監(jiān)督和震懾地方官員、使之不敢肆無忌憚，也需要地方官員的擁護(hù)和支持，通過加強(qiáng)地方在處理上訪問題上的作用與功能，使之承擔(dān)更多的責(zé)任而減輕中央的壓力。
從短期效應(yīng)來看，上訪對于強(qiáng)化中央權(quán)威是有利的，而對于地方來說，其權(quán)力行使就帶有相當(dāng)程度的不確定性和“弱權(quán)威性”。通過中央向地方施壓來解決具體問題、個別案件，會成為加強(qiáng)中央集權(quán)的一種手段，地方權(quán)力卻會在無形中受到擠壓，地方權(quán)威難免會受到相當(dāng)程度的動搖、貶損。地方將不可避免地扮演“里外不是人”的尷尬角色：一方面是上訪者對地方政府不信任和充滿怨氣;另一方面是中央對地方政府的質(zhì)疑與問責(zé)。在這種“兩頭受氣”、“夾縫中求生存”的狀態(tài)之下，地方政府為了維護(hù)自身的利益也就形成了自己一套周旋于上級政府與上訪者之間的應(yīng)對“技術(shù)”和手段。對下，它要穩(wěn)住不信任也不合作的底層民眾;對上，它要化解中央的責(zé)備與不滿，努力獲得上級的同情、理解和支持。
中央面臨著 “支持”與“限控”上訪的兩難境地
長期以來，中央一直把上訪看作是傾聽底層民聲、了解民情、加強(qiáng)與民眾聯(lián)系、接受民眾監(jiān)督的重要途徑。然而，如果把上訪這種非常規(guī)的手段作為解決社會矛盾的主要方式，如果民眾有冤屈或其他利益訴求都蜂擁到北京“告御狀”，換言之，如果全國各地的問題源源不斷、像“洪峰”一樣涌聚到中央，中央將毫無退路地成為各種矛盾的焦點，中央部門的正常工作秩序勢必會被打斷。那么，不僅是“京無寧日”，而且是“國無寧日”。這無疑是中央所不愿面對的。
近10年以來，隨著中國社會的深刻轉(zhuǎn)型和利益格局的調(diào)整，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和社會生活中的一些深層次矛盾日益凸顯、向上聚集，而且表現(xiàn)得比新中國成立之初、文革之后等歷史時期更加復(fù)雜和繁多。農(nóng)村土地征收、城市拆遷、企業(yè)改制、庫區(qū)移民、環(huán)境污染、司法不公、勞動爭議等引發(fā)的社會矛盾以一種“爆炸式”的數(shù)量通過上訪渠道反映出來?，F(xiàn)實當(dāng)中，如果不給民眾提供上訪這種非常規(guī)的救濟(jì)手段，那么在常規(guī)的司法、行政等救濟(jì)手段難以滿足民眾維權(quán)訴求的情況下，各種不滿和怨氣就會在民間累積、疊加，勢必造成對整個政治秩序的威脅。對此，中央所面臨的壓力前所未有，相關(guān)政策把握的難度也愈加凸顯。
中國的百姓樸素地認(rèn)為，對于地方出的問題，中央當(dāng)然有進(jìn)行糾正和懲治的責(zé)任。在把真情告訴中央、求中央給個說法的期待和盼許之下，百姓千方百計地要進(jìn)京告狀。進(jìn)京上訪，無疑表明了底層民眾對中央所代表的整個國家政權(quán)的信任。如果中央對進(jìn)京上訪者的訴求消極“不作為”，勢必會激起上訪者的不滿和“挫折感”。故此，對于進(jìn)京上訪者，中央要表露出相當(dāng)程度上的溫和、民主與開明的態(tài)度，不能進(jìn)行公開地遏制和懲戒，要“打破官僚主義的阻礙，不能對正常的上訪群眾搞攔、堵、卡、截，而是要保證信訪渠道的暢通，充分保障群眾的民主權(quán)利”。
由此，中央的上訪政策內(nèi)涵著維護(hù)民眾信訪權(quán)利和保證社會秩序、制約和監(jiān)督地方政府及對其進(jìn)行安撫之間的雙重矛盾和悖論。這種“民主權(quán)利”與“安定秩序”之間的內(nèi)在張力，使得中央面臨著多大程度上“支持”與“限控”，以及如何“支持”和“限控”的兩難境地。即，作為全國性政令的制定者與仲裁者，中央既要保證上訪渠道的暢通并以此抵制基層政府的官僚主義，但中央又無力應(yīng)付洶涌而來的進(jìn)京上訪“洪峰”以及因此對社會的沖擊;中央既要保持親民、為民做主的美好形象，又要防止有上訪者借機(jī)滋事、無理取鬧;中央既要對某些地方的違法現(xiàn)象進(jìn)行嚴(yán)厲彈壓，又不得不在一定程度上維護(hù)地方官員的既得利益以維護(hù)其執(zhí)行中央政令的積極性。
中央也清醒認(rèn)識到，在中國這樣一個超大型國家，對于全國匯聚而來的各種社會矛盾和沖突，單憑中央的力量是根本無法解決的。無論中央決策多么英明、中央權(quán)力系統(tǒng)運(yùn)作多么高效，中央都不可能對紛繁復(fù)雜、事無巨細(xì)的各類上訪案件進(jìn)行甄別，也不可能去調(diào)查每一件上訪的事由是否正當(dāng)合理。在處理各種五花八門、形形色色、真假難辨的上訪訴求時，中央必然受到時間、精力和資源的限制。
相較于中央，地方在處理特定居民的利益糾紛和社會沖突過程中，在快速了解情況、熟悉當(dāng)事人背景、果斷審結(jié)案件方面有著明顯的優(yōu)勢。按照現(xiàn)代社會治理的分工原則，如果中央干預(yù)太多、太細(xì)，勢必會打破國家縱向權(quán)力體系內(nèi)部的正常分工與官僚體制內(nèi)部的默契。而且，直接動用中央的各種政治和經(jīng)濟(jì)資源，去解決一些本應(yīng)在地方就應(yīng)該被解決的問題，勢必造成中央掌握的各種資源在使用過程中的不均衡性和大量損耗，也將大大增加解決問題的經(jīng)濟(jì)成本和社會成本，造成中央權(quán)威邊際效應(yīng)的遞減。故此，中央只能對上訪事項“批示轉(zhuǎn)交”、催辦，只是施加壓力而不是具體辦案、不能“越俎代庖”。只能明確和強(qiáng)調(diào)地方在化解社會矛盾過程中的主體作用，要求“誰家的孩子誰抱回去”、“人要回去、事要解決”、“變上訪為下訪”，通過對地方施壓來消解民眾進(jìn)京的要求、緩解中央的巨大壓力。
“上訪困局”產(chǎn)生的必然及其治理
不管是封建時代的“告御狀”，還是新中國建立之后的人民來信來訪，對于中央而言都面臨一個“信息不對稱”、“信息不完全”和治理能力有限的難題。雖然在中央集權(quán)的單一制國家，中央權(quán)威是至高無上、不可違抗的，但是中央權(quán)力的正常運(yùn)作必須建立在擁有強(qiáng)大信息支持的基礎(chǔ)之上，而中央恰恰在占有信息資源上力不從心、捉襟見肘。中央難以甄別上訪者的訴求、難以評價地方官員的所作所為，也無法完成案件“終結(jié)者”的角色。不管是地方官員還是上訪者，都可能利用中央的這種“理性的無知”為自己謀取優(yōu)勢話語權(quán)，產(chǎn)生一種即使違背中央政令亂作為、不作為，或是無理取鬧、漫天要價，也能不被發(fā)現(xiàn)和逃避懲罰的僥幸心理。于是，上訪治理就陷入了這樣一個繞不開的困局：
上訪者對中央的高度預(yù)期導(dǎo)致巨大的上訪流——由于中央占有各種信息的不充分、不完整性導(dǎo)致中央的超負(fù)荷壓力以及首都巨大的治安壓力——中央強(qiáng)令人要回去、問題回到基層解決并以“維穩(wěn)一票否決”、“敏感時間零進(jìn)京”等硬性指標(biāo)給地方施加巨大壓力——這種巨大壓力直接導(dǎo)致地方“息訪”和“維穩(wěn)”手段的異化，對上訪者嚴(yán)厲打擊或無原則遷就——“有理”上訪者的預(yù)期嚴(yán)重受挫，導(dǎo)致其危及社會秩序的過激行為;“無理取鬧”的上訪者從中不當(dāng)謀利并以其示范效應(yīng)帶動更多的人上訪——耗費(fèi)大量行政資源和社會成本之后，上訪事項不能得以從根本上終結(jié)，并形成國家權(quán)力自上而下的“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象，最終導(dǎo)致公共權(quán)力預(yù)期目標(biāo)和上訪者預(yù)期目標(biāo)的雙雙受挫。實踐當(dāng)中，正是因為在解決上訪困局方面的無能和低效，使得民眾對整個國家政權(quán)的信任度大大降低，導(dǎo)致了基層治理的敗壞，使得國家的政治權(quán)威和合法性認(rèn)同受到極大的損害。
顯而易見，要真正解決中央面臨的困境，務(wù)必全面推行政府信息公開透明、打破信息壁壘，建立全國統(tǒng)一的信息收集、評價、發(fā)布和傳遞系統(tǒng)，使中央、地方在掌握信息方面形成一種對稱或?qū)Φ鹊木置妗＿@將最大限度減少因信息不對稱而產(chǎn)生的不公正、低效率。只有當(dāng)中央與地方、上訪者三者獲取的信息基本對稱時，不管是地方官員還是上訪者的機(jī)會主義策略和行動才能隨之減少。
要走出上訪治理的怪圈，還必須按照權(quán)責(zé)統(tǒng)一、事權(quán)財權(quán)對稱原則，科學(xué)合理配置中央與地方權(quán)力，形成中央與地方之間良好的利益分配格局。不可否認(rèn)，我國當(dāng)前存在大量的中央與地方之間的“條塊”矛盾，中央與地方、地方各級政府的權(quán)力格局、利益結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)一定程度的失衡?，F(xiàn)實當(dāng)中，有很多民眾上訪所反映的問題，譬如“文革”歷史遺留、跨區(qū)域治理、中央政策不均等、特定社會群體(民辦教師、退伍軍人、庫區(qū)移民等)待遇不公等，很多是由于中央政令滯后于社會發(fā)展、在地方水土不服等因素引發(fā)。許多問題盡管發(fā)生在基層，但地方缺乏解決的能力和資源，即“問題出在地方，根子在中央”。為此，只有在中央與地方權(quán)力科學(xué)劃分、合理配置的前提之下，才能卸下地方身上無窮無盡的維穩(wěn)責(zé)任，也才能在厘清責(zé)任、科學(xué)考核的基礎(chǔ)上實現(xiàn)真正意義上的社會穩(wěn)定;惟此，亦才能保證中央在“有所不為”的前提下“大有所為”，而不是淹沒在浩如煙海的瑣碎“細(xì)故”之中。
最后，要化解上訪困局，改革當(dāng)前自上而下的“壓力型工作機(jī)制”，建立真正意義上、自下而上的民主監(jiān)督機(jī)制是根本?，F(xiàn)實當(dāng)中，中央對地方自上而下的監(jiān)督力度不斷加強(qiáng)、廣度不斷擴(kuò)展、成本不斷增加，但其相對收益卻在降低。地方的偽裝越來越多，反饋的信息越來越不真實，“上有政策，下有對策”、報喜不報憂的現(xiàn)象越來越普遍。故此，只有讓民眾真正能夠監(jiān)督當(dāng)?shù)毓賳T、讓其對本地居民負(fù)責(zé)、受人們信賴，才能改變其“只知有上而不知有民”、“只知有權(quán)而不知有法”的慣性思維，才能真正讓絕大多數(shù)地方問題在地方得到化解，從而從根本上抑制“上訪”的現(xiàn)實需要。否則，即便是中央將進(jìn)京上訪人數(shù)作為地方官員政績考核的“一號指標(biāo)”，恐怕在實踐當(dāng)中也難以從根本上解決問題。而且，一個很明顯的事實就是，中央給地方施加的壓力愈大，很可能誘發(fā)精神緊張、疲于奔命的地方官員想出更多的“息訪”怪招，而由此產(chǎn)生的維穩(wěn)怪象以及上訪治理的怪圈就更加難以避免。
(作者為中共中央黨校教授、博導(dǎo)、法學(xué)理論室主任)
責(zé)編/馬靜 美編/李祥峰
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