習(xí)近平總書記指出：“為人民服務(wù)是我們黨的根本宗旨，也是各級(jí)政府的根本宗旨。”讓人民滿意是建設(shè)服務(wù)型政府的根本要求。“人民滿意”被《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》正式確定為法治政府建設(shè)的基本要求之一。法治政府與服務(wù)型政府建設(shè)的深度融合是新時(shí)代政府治理體系現(xiàn)代化的關(guān)鍵，事關(guān)行政體制改革穩(wěn)步推進(jìn)，事關(guān)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化全面實(shí)現(xiàn)，意義重大。應(yīng)當(dāng)在建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府新征程中推動(dòng)法治政府建設(shè)，堅(jiān)持在法治軌道上全面推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)。
法治政府和服務(wù)型政府建設(shè)深度融合的重要意義
黨的十八大以來，法治政府建設(shè)作為全面依法治國(guó)的重點(diǎn)任務(wù)和主體工程，進(jìn)入縱深拓展的新階段。黨對(duì)法治政府建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)全面加強(qiáng)，法治政府建設(shè)推進(jìn)機(jī)制逐步完善，依法行政制度體系進(jìn)一步完善，各級(jí)政府依法行政能力得到了明顯提升。服務(wù)型政府在理念和實(shí)踐兩個(gè)維度穩(wěn)步推進(jìn)。在理念層面，確立了一切行政機(jī)關(guān)必須為人民服務(wù)、對(duì)人民負(fù)責(zé)、受人民監(jiān)督，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的理念，深刻揭示了中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制的倫理指向、理論意向和應(yīng)用方向，彰顯了人民政府的人民性；在實(shí)踐層面，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置不斷優(yōu)化、政府職能深刻調(diào)整、簡(jiǎn)政放權(quán)持續(xù)推進(jìn)、監(jiān)管方式不斷創(chuàng)新、社會(huì)管理和公共服務(wù)持續(xù)改善，行政效能得到穩(wěn)步提升。
法治政府與服務(wù)型政府是“你中有我，我中有你”的共生關(guān)系。一方面，構(gòu)建服務(wù)型政府是法治政府建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，解決政府存在的正當(dāng)性和根基問題；另一方面，法治構(gòu)成引領(lǐng)和規(guī)范服務(wù)型政府建設(shè)的基本保障。法治政府不僅意味著行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法行使權(quán)力，也強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)要在法治軌道上提供社會(huì)管理和公共服務(wù)，寓管理于服務(wù)之中。脫離了法治的軌道，服務(wù)型政府的建設(shè)目標(biāo)難以落實(shí)；而背離了“為人民服務(wù)”的宗旨，法治政府建設(shè)也將偏離“法治的人民性”。服務(wù)型政府就是法治政府，法治政府就是服務(wù)型政府，這兩方面在某種意義上是重合的。
法治政府和服務(wù)型政府建設(shè)深度融合的基本路徑
當(dāng)下，法治政府和服務(wù)型政府建設(shè)的共生發(fā)展還存在不少薄弱環(huán)節(jié)，同時(shí)也面臨新的挑戰(zhàn)和任務(wù)。法治政府與服務(wù)型政府建設(shè)的深度融合具有規(guī)范行政權(quán)力與促進(jìn)行政服務(wù)的雙重使命。我們不僅要通過法治方式為行政權(quán)力的運(yùn)行設(shè)定邊界，規(guī)范政府提供公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)和方式，更需要通過法治方式促進(jìn)政府積極履行公共產(chǎn)品的供給職能。為此，要堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，做到協(xié)調(diào)推進(jìn)。
以“人民滿意”為制度建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和最終歸宿。無論是法治政府還是服務(wù)型政府，根本目的都是通過制度建設(shè)，確保行政機(jī)關(guān)積極、規(guī)范地履行法定職責(zé)，確保公共政策選擇體現(xiàn)人民的共同利益，不斷滿足人民對(duì)美好生活的新期待。在法治軌道上建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府，要求整個(gè)政府治理體系體現(xiàn)法治、責(zé)任和服務(wù)精神，以人民為中心推進(jìn)各項(xiàng)制度建設(shè)，借助制度化的監(jiān)督與救濟(jì)途徑規(guī)范公共權(quán)力的行使，確保人民幸福安康。
以“規(guī)范政府權(quán)力、保障公民權(quán)利、提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)”為基本面。黨的十八大以來，我們黨提出國(guó)家治理現(xiàn)代化的命題，并對(duì)進(jìn)一步完善國(guó)家行政體制進(jìn)行全面部署，其目標(biāo)之一就是推進(jìn)政府治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。從現(xiàn)代政治文明的發(fā)展歷程來看，政府治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型首先需要實(shí)現(xiàn)從權(quán)力本位到權(quán)利本位、從管理為主到服務(wù)優(yōu)先的邏輯轉(zhuǎn)換。因此，融合推進(jìn)法治政府和服務(wù)型政府建設(shè)，需要處理好政府權(quán)力與公民權(quán)利的關(guān)系，做到規(guī)范政府權(quán)力、保障公民權(quán)利，需要政府進(jìn)一步規(guī)范政府公共服務(wù)提供的標(biāo)準(zhǔn)和方式，向全社會(huì)提供更加優(yōu)質(zhì)、公平可及的公共服務(wù)，提升社會(huì)福祉，彰顯社會(huì)主義制度優(yōu)越性。
以“實(shí)質(zhì)法治”為制度保障。在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的新征程中，社會(huì)結(jié)構(gòu)日趨復(fù)雜，利益訴求日趨多元，對(duì)政府的治理能力提出了更高要求。新時(shí)代的法治政府建設(shè)既要遵循“法無授權(quán)不可為”的底線要求，也要更好地承擔(dān)服務(wù)人民的職責(zé)，以“法定職責(zé)必須為”的使命擔(dān)當(dāng)更好地依法全面履行政府職能。政府提供的公共產(chǎn)品不能僅僅停留在對(duì)形式公平的追求之上，還必須注重實(shí)質(zhì)公平的實(shí)現(xiàn)。這要求政府職能更多地向改善和優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、形成更加合理有序的收入分配格局、建立更加公平可持續(xù)的社會(huì)保障制度、提供更加優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)等方面傾斜。
法治政府和服務(wù)型政府建設(shè)深度融合的重點(diǎn)
在行政體制改革不斷縱深推進(jìn)的背景下，法治政府與服務(wù)型政府建設(shè)的深度融合可在以下五個(gè)方面作出重點(diǎn)突破。
發(fā)揮法治對(duì)轉(zhuǎn)變政府職能的引導(dǎo)和規(guī)范作用。政府職能轉(zhuǎn)變是我們行政體制改革的主要目標(biāo)，亦是構(gòu)建現(xiàn)代化國(guó)家治理體系的關(guān)鍵。“政府職能轉(zhuǎn)變到哪一步，法治建設(shè)就要跟進(jìn)到哪一步。”通過制度建設(shè)引領(lǐng)和規(guī)范政府職能的轉(zhuǎn)變，既要推動(dòng)修改完善不合適的現(xiàn)行法律法規(guī)，或通過暫停某些法律法規(guī)實(shí)施的法治化方式，為轉(zhuǎn)變政府職能掃除制度性梗阻；又要重視緊跟政府職能轉(zhuǎn)變的實(shí)踐動(dòng)態(tài)，通過制定新的法律法規(guī)來固化已經(jīng)取得的職能轉(zhuǎn)變成果，引導(dǎo)和推動(dòng)轉(zhuǎn)變政府職能的下一步工作。一方面，推進(jìn)行政組織法、行政編制法的制定與修改，通過行政組織法和行政編制法約束行政權(quán)力，確保國(guó)家機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力。另一方面，修改行政許可法，將日益成熟的“放管服”改革成果用法治方式固定下來，增強(qiáng)改革的穿透力和穩(wěn)定性。
正確處理服務(wù)與管理的關(guān)系。服務(wù)型政府關(guān)涉到對(duì)管理和服務(wù)兩個(gè)維度之間關(guān)系的重新調(diào)配。需要通過更加徹底的行政執(zhí)法改革，促使政府轉(zhuǎn)變治理方式，提升治理效能。特別需要認(rèn)識(shí)到，在行政執(zhí)法過程中，服務(wù)與管理對(duì)立統(tǒng)一、相輔相成。更具服務(wù)意識(shí)的政府有利于克服自上而下的命令控制的弊病，促進(jìn)政府與被管理者之間平等互動(dòng)。通過實(shí)質(zhì)溝通、勸導(dǎo)示范、合規(guī)治理等柔性手段增進(jìn)政府與管理對(duì)象的信任，調(diào)動(dòng)管理對(duì)象的主動(dòng)性和參與性，推進(jìn)法律實(shí)施過程的敏捷化和適度的場(chǎng)景、對(duì)象差異化，這既有利于執(zhí)法的實(shí)質(zhì)公平，又提升執(zhí)法結(jié)果的可接受度。通過創(chuàng)新執(zhí)法手段，更好地寓管理于服務(wù)之中，以服務(wù)的方式實(shí)施管理，進(jìn)一步降低治理成本、提高治理效能。
引領(lǐng)和規(guī)范數(shù)字政府治理。人類社會(huì)已經(jīng)全面進(jìn)入數(shù)字時(shí)代，數(shù)字技術(shù)的高速發(fā)展不僅全面而深刻地改變了商業(yè)活動(dòng)的運(yùn)行模式，同時(shí)也推動(dòng)了公共治理的又一輪變革。一方面，以法治之力全面助力政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，依托數(shù)字技術(shù)，打造數(shù)字法治政府，全面提升政務(wù)服務(wù)水平，推進(jìn)線上線下深度融合，增強(qiáng)全國(guó)一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)服務(wù)能力，優(yōu)化整合提升各級(jí)政務(wù)大廳“一站式”功能，全面實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)全城通辦、就近能辦、異地可辦。另一方面，數(shù)字技術(shù)與行政權(quán)力的耦合可能帶來侵犯?jìng)€(gè)人信息、自動(dòng)化決策“算法黑箱”、數(shù)字鴻溝等問題。因此，加強(qiáng)數(shù)字化治理水平不能單純地依靠提升技術(shù)，還需要高度關(guān)注數(shù)字行政中的職權(quán)邊界、正當(dāng)程序、權(quán)利救濟(jì)等方面的問題，保證數(shù)字化治理在推動(dòng)服務(wù)型政府建設(shè)的同時(shí)堅(jiān)守法治的底線。
為人民群眾參與政府治理提供法治化渠道。服務(wù)型政府的職責(zé)擔(dān)負(fù)和履行，最終能夠讓人民滿意，需要發(fā)展全過程人民民主，尤其是在社會(huì)治理過程中保障人民群眾的參與權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)。這與法治政府所強(qiáng)化的政府治理各個(gè)環(huán)節(jié)的“公眾參與”異曲同工。政府職責(zé)的履行需要具備對(duì)公共需求和公眾問題訴求靈敏的感應(yīng)能力和針對(duì)問題加以高效處理的解決能力。在行政立法、行政決策、行政執(zhí)法各項(xiàng)工作中，分別建立科學(xué)有效的回應(yīng)機(jī)制，為公眾意見傳達(dá)設(shè)置通暢的通道，為政府的反饋和回應(yīng)設(shè)定相應(yīng)的義務(wù)，促進(jìn)政府和公眾間交流的積極性、高效性、有效性，真正實(shí)現(xiàn)政府與公眾的良性互動(dòng)，提升政府服務(wù)的精準(zhǔn)性。
健全公共產(chǎn)品和服務(wù)的監(jiān)管和績(jī)效評(píng)估制度。服務(wù)型政府不限于行政價(jià)值層面的全新塑造、行政組織層面的職能轉(zhuǎn)變和行為層面的方式革新，還需要將服務(wù)型政府的建設(shè)成效實(shí)質(zhì)反饋到提升工作效率、管理效能和社會(huì)效果等方面上來。服務(wù)型政府需要高度重視目標(biāo)導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向。機(jī)關(guān)效能建設(shè)的最終目標(biāo)是解決效率問題、作風(fēng)問題、廉政問題，解決為人民服務(wù)的問題。目前，相關(guān)監(jiān)管和績(jī)效評(píng)估制度雖然在各地有所創(chuàng)新，但效能管理的標(biāo)準(zhǔn)尚缺少制度化、規(guī)范化的頂層設(shè)計(jì)，亟須將行政效能管理納入法治軌道。通過一定位階的立法，建立健全行政效能管理的制度機(jī)制，明確管理對(duì)象，完善管理標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化管理方式，規(guī)范管理程序，落實(shí)考核結(jié)果，為評(píng)價(jià)服務(wù)型政府建設(shè)提供制度化支撐。
（作者系中國(guó)政法大學(xué)校長(zhǎng)）
