【摘要】《歐洲綠色新政》是歐盟推進(jìn)環(huán)境治理與經(jīng)濟發(fā)展的中長期發(fā)展戰(zhàn)略，也是歐盟引領(lǐng)其成員國乃至全球綠色發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。其中，公正轉(zhuǎn)型問題受到高度重視。在綠色新政實施進(jìn)程中，歐盟相繼推出“公正轉(zhuǎn)型平臺”“公正轉(zhuǎn)型機制（資金）”等機制性安排。梳理公正轉(zhuǎn)型問題的提出與發(fā)展，界定公正轉(zhuǎn)型的概念，分析綠色新政框架下歐盟在公正轉(zhuǎn)型問題上的政策、行動與經(jīng)驗，對中國實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)及綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展具有重要的借鑒意義。
【關(guān)鍵詞】公正轉(zhuǎn)型 歐盟 歐洲綠色新政 可持續(xù)發(fā)展
【中圖分類號】D73/D77 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
2021年11月，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第26次締約方大會1號決議第20段提出，“呼吁各締約方加快開發(fā)、部署和推廣技術(shù)，并采取政策，向低排放能源體系過渡”“與此同時，向最貧窮和最脆弱的地區(qū)和人群提供支持，識別這些地區(qū)和人群實現(xiàn)公正轉(zhuǎn)型所需要的支持”。公正轉(zhuǎn)型并不是全球氣候治理進(jìn)程中最受關(guān)注的議題，但與碳中和等愿景目標(biāo)相比，公正轉(zhuǎn)型直擊經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的痛點。關(guān)注全球和各國應(yīng)對氣候變化進(jìn)程中面臨的挑戰(zhàn)、矛盾和困境，對于減排政策的平穩(wěn)實施和推動經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型發(fā)展具有重要意義。當(dāng)前，面臨煤和煤電減退挑戰(zhàn)的主要還是發(fā)展中國家，尤其是煤炭資源稟賦相對富集的新興經(jīng)濟體，如中國、印度、南非等。歐美國家已經(jīng)先于發(fā)展中國家開啟了減退煤的進(jìn)程，其遇到的挑戰(zhàn)和實施經(jīng)驗，可以為發(fā)展中國家提供參考和借鑒。
公正轉(zhuǎn)型問題的提出和定義
公正轉(zhuǎn)型問題的提出。“公正轉(zhuǎn)型”一詞出現(xiàn)于20世紀(jì)70年代末，當(dāng)時美國石油、化學(xué)和核能工人工會為那些工作機會受到環(huán)境監(jiān)管威脅的工人尋求支持。1997年《聯(lián)合國氣候變化框架公約》京都會議上，公正轉(zhuǎn)型概念被首次引入國際氣候治理進(jìn)程。在隨后的《坎昆協(xié)議》（2010）、《巴黎協(xié)定》（2015）中，公正轉(zhuǎn)型問題也均有所體現(xiàn)。2018年，卡托維茲氣候變化大會通過了《團結(jié)和公正轉(zhuǎn)型西里西亞宣言》，國際社會對“公正轉(zhuǎn)型”問題的認(rèn)知達(dá)到一個新的高度。2019年馬德里締約方大會上，氣候公約框架下對于公正轉(zhuǎn)型問題系統(tǒng)化、機制化討論的安排得以延續(xù)。
在國際氣候治理進(jìn)程中，“公正轉(zhuǎn)型”問題一直是國際氣候談判的重要議題之一，但是各方側(cè)重點有所不同。發(fā)達(dá)國家主要強調(diào)如何創(chuàng)造更高質(zhì)量的就業(yè)機會以及轉(zhuǎn)型發(fā)展的經(jīng)驗分享，發(fā)展中國家則更關(guān)注資金、技術(shù)等方面的國際合作與援助以及轉(zhuǎn)型發(fā)展的能力建設(shè)?？傮w而言，各國在公正轉(zhuǎn)型問題上合作大于分歧，積極推動公正轉(zhuǎn)型已成為各方共識。
公正轉(zhuǎn)型的定義。由于對公正轉(zhuǎn)型的覆蓋領(lǐng)域、內(nèi)涵、涉及對象的理解尚有不同，目前公正轉(zhuǎn)型并沒有一個比較統(tǒng)一的界定。從覆蓋領(lǐng)域來看，最開始公正轉(zhuǎn)型“主要針對那些工作機會受到石油、化學(xué)和核工業(yè)環(huán)境監(jiān)管威脅的工人”。從內(nèi)涵來看，公正轉(zhuǎn)型既要關(guān)注由于氣候環(huán)境變化導(dǎo)致的直接就業(yè)損失，如氣候變化導(dǎo)致景區(qū)關(guān)鍵景觀破壞和基礎(chǔ)設(shè)施損毀，景區(qū)無法繼續(xù)經(jīng)營造成的就業(yè)崗位減少；更要關(guān)注氣候政策實施所導(dǎo)致的部分傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)萎縮和全產(chǎn)業(yè)鏈就業(yè)機會減少，以及轉(zhuǎn)型期由于部分資源、能源價格上漲，增加的脆弱人群的生活負(fù)擔(dān)。從涉及對象來看，有的研究認(rèn)為公正轉(zhuǎn)型特指人的轉(zhuǎn)型、勞動力市場的轉(zhuǎn)型，也有觀點認(rèn)為公正轉(zhuǎn)型還包括區(qū)域經(jīng)濟或者是城市經(jīng)濟的整體轉(zhuǎn)型，它是一個更加宏觀的概念，不僅包括就業(yè)轉(zhuǎn)型也包括經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型。
由于不同的研究從不同的角度切入公正轉(zhuǎn)型問題，所以公正轉(zhuǎn)型概念一直缺乏統(tǒng)一認(rèn)識，但總體來看，公正轉(zhuǎn)型研究的關(guān)注對象都是在環(huán)境治理進(jìn)程中或者轉(zhuǎn)型發(fā)展進(jìn)程中可能受到影響的群體和地區(qū)，這些人群和地區(qū)沒有能力實現(xiàn)自主的大規(guī)模轉(zhuǎn)型，需要依靠政策和外界的幫助使其走出困境并尋求新的發(fā)展機遇。因此，本文將“公正轉(zhuǎn)型”定義為：由于人為引起的氣候與環(huán)境變化以及相應(yīng)的治理進(jìn)程導(dǎo)致的行業(yè)性萎縮、工作機會損失乃至地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展困境，需要通過綜合的經(jīng)濟與社會發(fā)展措施，包括轉(zhuǎn)型規(guī)劃、社會保障、投資、教育培訓(xùn)等，幫助面臨發(fā)展困境的人群和地區(qū)實現(xiàn)有尊嚴(yán)的、高質(zhì)量的轉(zhuǎn)型，在氣候與環(huán)境治理進(jìn)程中以最低的社會福利損失實現(xiàn)人和地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。
公正轉(zhuǎn)型問題的重要性
第一，體現(xiàn)人文關(guān)懷，關(guān)注弱勢群體。社會進(jìn)步總是伴隨著新興勢力的增長和傳統(tǒng)勢力的減弱甚至消亡，如果將這種新舊勢力的此消彼長放在大時間尺度的人類社會進(jìn)化歷程來看，并不需要進(jìn)行政策干預(yù)，是人類社會自然進(jìn)化的過程。但如果是政策推動下產(chǎn)生的變動在短期內(nèi)集中釋放，在經(jīng)濟和社會系統(tǒng)還沒有充分準(zhǔn)備好適應(yīng)這些政策變動的情況下，則必然需要考慮相應(yīng)的保護(hù)措施，對沖政策變動可能帶來的福利損失。氣候變暖是工業(yè)革命以來數(shù)百年尺度的環(huán)境演化過程，而人類社會希望在幾十年尺度的時間框架內(nèi)，約束乃至扭轉(zhuǎn)氣候增溫過程，必然導(dǎo)致經(jīng)濟和社會系統(tǒng)的巨幅震動，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生活方式都將面臨短期內(nèi)的強烈調(diào)整，新興勢力快速增長，傳統(tǒng)勢力因轉(zhuǎn)型乏力而面臨困境，部分傳統(tǒng)行業(yè)還可能在最后的繁榮中尋求進(jìn)一步擴張來抵抗新興勢力的崛起，而導(dǎo)致投資低效、資源浪費。公正轉(zhuǎn)型不僅需要幫助傳統(tǒng)行業(yè)識別發(fā)展前景、困境與挑戰(zhàn)，更需要為傳統(tǒng)行業(yè)發(fā)展紓困、提供實現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展的政策與資金支持，讓這些為社會進(jìn)步作出犧牲的勞動力、地區(qū)和行業(yè)，有機會在新的賽道上重新出發(fā)，實現(xiàn)行業(yè)和人的可持續(xù)發(fā)展。
第二，為政策實施減少阻力，有利于提高政策執(zhí)行效率。公正轉(zhuǎn)型問題往往是與積極的氣候或者環(huán)境治理措施相伴提出，目的是為了抵消氣候或者環(huán)境治理措施可能導(dǎo)致的社會福利損失。事實上，任何政策的實施都有積極影響和消極影響兩面，同樣的政策對于不同地區(qū)、不同人群的影響也有差異。有些氣候政策的波及面較廣、涉及全行業(yè)數(shù)百萬人，如何處理好其負(fù)面影響，是政策制定與政策實施中需要高度關(guān)注的問題。不能因為要增加治理成本和時間，就忽略政策負(fù)面影響的存在，由此導(dǎo)致的政策不穩(wěn)定和實施過程中引起的負(fù)面情緒，可能讓政策無法順利、持續(xù)地執(zhí)行。需要考慮通過公正轉(zhuǎn)型等機制性安排，提前預(yù)估和識別積極的環(huán)境治理政策的實施可能帶來的經(jīng)濟社會發(fā)展問題，充分調(diào)動社會資源對環(huán)境管制政策等可能造成的負(fù)面影響進(jìn)行干預(yù)，排除環(huán)境治理政策實施阻礙，贏得最大的社會支持，這樣才有助于政策的高質(zhì)量實施。
第三，促進(jìn)人和社會可持續(xù)發(fā)展。保障個體的發(fā)展權(quán)益是文明和進(jìn)步社會的基本特征。經(jīng)濟社會的發(fā)展是由每一個個體的貢獻(xiàn)匯聚而成的。一些煤炭主產(chǎn)區(qū)或者煤電生產(chǎn)區(qū)長期以來形成了以煤為主的產(chǎn)業(yè)體系，一個社區(qū)或者一個城市基本都是以煤為生，圍繞煤炭生產(chǎn)、消費的產(chǎn)業(yè)鏈條構(gòu)建經(jīng)濟體系。受氣候和環(huán)境治理政策措施的影響，煤炭行業(yè)和以煤為主的城市、地區(qū)發(fā)展將面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，不僅是煤炭行業(yè)從業(yè)者的工作機會可能喪失，整個城市的內(nèi)生發(fā)展動力和經(jīng)濟競爭力都將受到影響。公正轉(zhuǎn)型是全面的、整體的轉(zhuǎn)型發(fā)展計劃，有利于調(diào)動各種社會資源（包括政策、技術(shù)、資金等）幫助相關(guān)行業(yè)和城市實現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展和創(chuàng)新發(fā)展，幫助轉(zhuǎn)型就業(yè)人群提升就業(yè)能力和尋找就業(yè)機會，促進(jìn)地區(qū)和人的可持續(xù)發(fā)展。
歐盟公正轉(zhuǎn)型的政策框架
2019年12月11日，歐盟委員會發(fā)布了新的發(fā)展戰(zhàn)略文件《歐洲綠色新政》（以下簡稱“新政”）。新政提出了2050年實現(xiàn)溫室氣體凈零排放、經(jīng)濟增長與資源使用脫鉤的目標(biāo)；強調(diào)保護(hù)和增強歐盟的自然資本，并保護(hù)公民的健康和福祉免受與環(huán)境變化相關(guān)風(fēng)險的影響。新政特別指出，歐盟未來的轉(zhuǎn)型發(fā)展必須建立在公正和包容的基礎(chǔ)上，要以人為本，關(guān)注那些面臨經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展挑戰(zhàn)最大的地區(qū)、行業(yè)和工人，這些人群和地區(qū)對新政實施的信心和信任至關(guān)重要，可能影響新政實施的質(zhì)量和效率。新政在各關(guān)鍵領(lǐng)域提出了相應(yīng)的政策措施，涵蓋了能源、工業(yè)、建筑、交通、農(nóng)業(yè)、生態(tài)系統(tǒng)、污染物治理等領(lǐng)域（圖1）。新政展示了歐盟應(yīng)對氣候變化的全貌，還突出顯示了保障以上所有領(lǐng)域開展政策行動的兩大保障機制，即“資金支持”和“公正轉(zhuǎn)型”，并且強調(diào)需要加強國家、地區(qū)、城市、公民社會和行業(yè)與歐盟機構(gòu)和咨詢機構(gòu)的密切合作，共同推進(jìn)以“一個都不落下”為宗旨的公正轉(zhuǎn)型政策的實施。
作為可持續(xù)歐洲投資計劃的一部分，歐盟委員會提出建立一個公正轉(zhuǎn)型機制。社會轉(zhuǎn)型發(fā)展將導(dǎo)致經(jīng)濟發(fā)展模式、從業(yè)人員技能要求等發(fā)生重大結(jié)構(gòu)性變化。不同地區(qū)的居民將受到不同方式、不同程度的影響。公正轉(zhuǎn)型機制將重點關(guān)注受轉(zhuǎn)型發(fā)展影響最大的地區(qū)和部門，歐盟將利用財政預(yù)算以及歐洲投資銀行等公共和私營部門的資源，支持這些地區(qū)實現(xiàn)低碳和氣候韌性社會的轉(zhuǎn)型發(fā)展。這些資金還將用于保護(hù)最容易受到轉(zhuǎn)型影響的居民和工人，為這些脆弱人群提供技能再培訓(xùn)計劃、新經(jīng)濟部門工作機會和高效舒適的居住空間。歐盟委員會將與成員國和不同地區(qū)開展合作，幫助各方制定和實施公正轉(zhuǎn)型計劃。
2020年6月29日歐盟委員會正式建立了“公正轉(zhuǎn)型平臺（JTP）”，該平臺是《歐洲綠色新政》下建立的工作機制，旨在為化石燃料密集生產(chǎn)和使用地區(qū)的公共、私營部門和個人提供技術(shù)咨詢。公正轉(zhuǎn)型平臺的一個核心工作是幫助歐盟國家制定到2030年的各自的公正轉(zhuǎn)型計劃，這些計劃將直面淘汰化石燃料以及高碳排放產(chǎn)品和技術(shù)相關(guān)進(jìn)程可能帶來的社會經(jīng)濟影響，分析轉(zhuǎn)型發(fā)展、技能培訓(xùn)和環(huán)境恢復(fù)的政策和資金需求，并為公正轉(zhuǎn)型的各項議程和活動制定明確的時間表。
公正轉(zhuǎn)型機制（JTM）是確保歐盟向氣候中性經(jīng)濟過渡的一個關(guān)鍵工具，它將為在2021—2027年期間受影響最嚴(yán)重的地區(qū)籌集約550億歐元經(jīng)費支持，以減輕綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展的社會經(jīng)濟影響。該機制由三個支柱組成：公正轉(zhuǎn)型基金、“投資歐盟（InvestEU）”下的公正轉(zhuǎn)型計劃以及歐洲投資銀行（EIB）的貸款機制。這些資金將重點關(guān)注受氣候變化影響最大的地區(qū)，支持的類型將包括幫扶中小企業(yè)、清潔技術(shù)研發(fā)、可再生能源發(fā)展、能效技術(shù)的研發(fā)應(yīng)用以及工人再就業(yè)技能培訓(xùn)等。資金的使用將與各國制定的公正轉(zhuǎn)型計劃相匹配，并建立指標(biāo)體系對政策實施進(jìn)展和成效進(jìn)行動態(tài)檢測。
2021年7月14日，歐盟委員會通過了“適配55”（Fit for 55）方案，為實現(xiàn)2030年減排55%的目標(biāo)制定詳細(xì)路線圖。該方案也是《歐洲綠色新政》的一部分。“適配55”一攬子計劃中包括一項建立“社會氣候基金（SCF）”的規(guī)劃，旨在幫助弱勢家庭、小微企業(yè)和交通用戶支付建筑和交通部門綠色能源轉(zhuǎn)型過程中可能增加的費用。SCF的資金主要來自歐盟排放貿(mào)易體系拍賣排放配額所獲得的資金，在2025—2032年期間預(yù)計將獲得超過720億歐元資金。引入社會氣候基金是為了應(yīng)對歐盟排放貿(mào)易體系納入建筑和交通部門后可能產(chǎn)生的社會影響，其雙重目標(biāo)是：為弱勢家庭、小微企業(yè)提供臨時資金支持；以及支持建筑部門、運輸部門實施減排計劃。
歐盟公正轉(zhuǎn)型工作對我國的借鑒意義
我國同樣面臨緊迫的公正轉(zhuǎn)型問題。在2021年結(jié)束的《聯(lián)合國氣候變化公約》第26屆締約方會議上，各締約方已就減少煤炭使用達(dá)成共識，更加明確地開啟了全球減煤、去煤進(jìn)程。從國內(nèi)應(yīng)對氣候變化進(jìn)程來看，習(xí)近平主席在2020年第75屆聯(lián)合國大會一般性辯論上發(fā)表重要講話，提出了中國將于2030年前實現(xiàn)碳達(dá)峰、2060年前實現(xiàn)碳中和的“雙碳”目標(biāo)。“要實現(xiàn)該承諾，中國必須持續(xù)推動能源結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，加快煤電退出，這將會對部分就業(yè)群體和對化石能源產(chǎn)業(yè)依賴度高的地區(qū)帶來一定沖擊。”從煤炭行業(yè)發(fā)展和就業(yè)的數(shù)據(jù)來看，煤炭在我國一次能源消費中的占比逐年下降，由2012年的68.5%，下降到2020年的56.8%，從就業(yè)數(shù)據(jù)來看，我國煤炭行業(yè)從業(yè)人數(shù)已經(jīng)由2013年最高值530萬下降到2020年的268萬，基本下降了一半。可見煤炭行業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展之快，公正轉(zhuǎn)型問題之急迫。歐盟是全球環(huán)境治理的引領(lǐng)者，歐盟在公正轉(zhuǎn)型問題上的積極作為，不僅保障了《歐洲綠色新政》的平穩(wěn)實施，也為傳統(tǒng)能源生產(chǎn)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展提供了機遇，其做法和經(jīng)驗值得我們學(xué)習(xí)、借鑒。
其一，要將公正轉(zhuǎn)型問題作為行業(yè)和人的可持續(xù)發(fā)展問題統(tǒng)籌考慮。公正轉(zhuǎn)型是在發(fā)展中產(chǎn)生的問題，也必然要通過發(fā)展來解決。《歐洲綠色新政》重點關(guān)注了受到環(huán)境治理措施影響較大的行業(yè)、地區(qū)和人的可持續(xù)發(fā)展問題，相繼建立了“公正轉(zhuǎn)型平臺”“公正轉(zhuǎn)型機制”等機制性安排，從政策、技術(shù)、資金層面予以支持，并突出強調(diào)“一個也不落下”的原則。在實際推行過程中，要求各成員國根據(jù)自身情況制定國家層面的公正轉(zhuǎn)型計劃，這些計劃既包括國家、行業(yè)層面的規(guī)劃和行動，也包括地區(qū)地方和個人層面的行動和培訓(xùn)計劃。對符合發(fā)展政策且具有發(fā)展前景的項目給予資金和技術(shù)支持，保障受影響地區(qū)、行業(yè)和人群的發(fā)展權(quán)益，并試圖通過創(chuàng)造新的發(fā)展機遇，實現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展地區(qū)的人和社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。
其二，應(yīng)該積極而不是被動地推進(jìn)公正轉(zhuǎn)型。降低煤炭在一次能源消費中的占比，促進(jìn)煤炭行業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展在我國并不是新概念、新提法。但對于公正轉(zhuǎn)型的概念，一些地方政府和部門的認(rèn)識未必全面、透徹。煤炭行業(yè)轉(zhuǎn)型與煤炭行業(yè)公正轉(zhuǎn)型，雖然只差了兩個字，但其蘊意卻有較大區(qū)別。煤炭行業(yè)轉(zhuǎn)型覆蓋的領(lǐng)域是相對狹窄的與煤相關(guān)的行業(yè)、上下游產(chǎn)業(yè)鏈條等，被動轉(zhuǎn)型意味較重，能引起的社會關(guān)注也較低；而煤炭行業(yè)公正轉(zhuǎn)型，是將煤炭行業(yè)放在經(jīng)濟發(fā)展全局考慮，將煤炭行業(yè)及其從業(yè)人員與其他優(yōu)勢發(fā)展行業(yè)相比較，進(jìn)而討論行業(yè)發(fā)展的公正性問題，是更加寬泛的概念，也要求更加積極地采取行動應(yīng)對轉(zhuǎn)型發(fā)展可能產(chǎn)生的負(fù)面沖擊。對公正轉(zhuǎn)型問題的關(guān)注，是《歐洲綠色新政》的重要一環(huán)。這一應(yīng)對機制是與其他治理措施同時提出的，而不是在氣候與環(huán)境治理措施實施了一段時間后才發(fā)現(xiàn)相關(guān)影響，然后被動提出的。這體現(xiàn)了歐盟對公正轉(zhuǎn)型問題考慮的主動性、整體性。其在政策的設(shè)計和提出階段，就充分考慮到了脆弱地區(qū)和人群的公正轉(zhuǎn)型問題。因此，在后續(xù)配套政策設(shè)計以及政策向下傳導(dǎo)的機制中，也會相應(yīng)體現(xiàn)對公正轉(zhuǎn)型問題的關(guān)注和應(yīng)對。這樣做法可以降低未來政策執(zhí)行風(fēng)險，降低適應(yīng)環(huán)境治理政策的整體社會成本，更好地推進(jìn)氣候與環(huán)境治理政策的實施，實現(xiàn)環(huán)境治理與經(jīng)濟發(fā)展的協(xié)同。
（作者為中國社會科學(xué)院生態(tài)文明研究所研究員，中國社會科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展研究中心秘書長）
【注：本文系社科基金重大項目“碳中和新形勢下我國參與國際氣候治理總體戰(zhàn)略和階段性策略研究”（項目編號：22ZDA111）階段性成果】
【參考文獻(xiàn)】
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責(zé)編/馬寧遠(yuǎn) 美編/陳媛媛
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