【摘要】《歐洲綠色新政》是歐盟推進(jìn)環(huán)境治理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略，也是歐盟引領(lǐng)其成員國(guó)乃至全球綠色發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。其中，公正轉(zhuǎn)型問(wèn)題受到高度重視。在綠色新政實(shí)施進(jìn)程中，歐盟相繼推出“公正轉(zhuǎn)型平臺(tái)”“公正轉(zhuǎn)型機(jī)制（資金）”等機(jī)制性安排。梳理公正轉(zhuǎn)型問(wèn)題的提出與發(fā)展，界定公正轉(zhuǎn)型的概念，分析綠色新政框架下歐盟在公正轉(zhuǎn)型問(wèn)題上的政策、行動(dòng)與經(jīng)驗(yàn)，對(duì)中國(guó)實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)及綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展具有重要的借鑒意義。
【關(guān)鍵詞】公正轉(zhuǎn)型 歐盟 歐洲綠色新政 可持續(xù)發(fā)展
【中圖分類號(hào)】D73/D77 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
2021年11月，《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》第26次締約方大會(huì)1號(hào)決議第20段提出，“呼吁各締約方加快開(kāi)發(fā)、部署和推廣技術(shù)，并采取政策，向低排放能源體系過(guò)渡”“與此同時(shí)，向最貧窮和最脆弱的地區(qū)和人群提供支持，識(shí)別這些地區(qū)和人群實(shí)現(xiàn)公正轉(zhuǎn)型所需要的支持”。公正轉(zhuǎn)型并不是全球氣候治理進(jìn)程中最受關(guān)注的議題，但與碳中和等愿景目標(biāo)相比，公正轉(zhuǎn)型直擊經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的痛點(diǎn)。關(guān)注全球和各國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化進(jìn)程中面臨的挑戰(zhàn)、矛盾和困境，對(duì)于減排政策的平穩(wěn)實(shí)施和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展具有重要意義。當(dāng)前，面臨煤和煤電減退挑戰(zhàn)的主要還是發(fā)展中國(guó)家，尤其是煤炭資源稟賦相對(duì)富集的新興經(jīng)濟(jì)體，如中國(guó)、印度、南非等。歐美國(guó)家已經(jīng)先于發(fā)展中國(guó)家開(kāi)啟了減退煤的進(jìn)程，其遇到的挑戰(zhàn)和實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，可以為發(fā)展中國(guó)家提供參考和借鑒。
公正轉(zhuǎn)型問(wèn)題的提出和定義
公正轉(zhuǎn)型問(wèn)題的提出。“公正轉(zhuǎn)型”一詞出現(xiàn)于20世紀(jì)70年代末，當(dāng)時(shí)美國(guó)石油、化學(xué)和核能工人工會(huì)為那些工作機(jī)會(huì)受到環(huán)境監(jiān)管威脅的工人尋求支持。1997年《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》京都會(huì)議上，公正轉(zhuǎn)型概念被首次引入國(guó)際氣候治理進(jìn)程。在隨后的《坎昆協(xié)議》（2010）、《巴黎協(xié)定》（2015）中，公正轉(zhuǎn)型問(wèn)題也均有所體現(xiàn)。2018年，卡托維茲氣候變化大會(huì)通過(guò)了《團(tuán)結(jié)和公正轉(zhuǎn)型西里西亞宣言》，國(guó)際社會(huì)對(duì)“公正轉(zhuǎn)型”問(wèn)題的認(rèn)知達(dá)到一個(gè)新的高度。2019年馬德里締約方大會(huì)上，氣候公約框架下對(duì)于公正轉(zhuǎn)型問(wèn)題系統(tǒng)化、機(jī)制化討論的安排得以延續(xù)。
在國(guó)際氣候治理進(jìn)程中，“公正轉(zhuǎn)型”問(wèn)題一直是國(guó)際氣候談判的重要議題之一，但是各方側(cè)重點(diǎn)有所不同。發(fā)達(dá)國(guó)家主要強(qiáng)調(diào)如何創(chuàng)造更高質(zhì)量的就業(yè)機(jī)會(huì)以及轉(zhuǎn)型發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)分享，發(fā)展中國(guó)家則更關(guān)注資金、技術(shù)等方面的國(guó)際合作與援助以及轉(zhuǎn)型發(fā)展的能力建設(shè)?？傮w而言，各國(guó)在公正轉(zhuǎn)型問(wèn)題上合作大于分歧，積極推動(dòng)公正轉(zhuǎn)型已成為各方共識(shí)。
公正轉(zhuǎn)型的定義。由于對(duì)公正轉(zhuǎn)型的覆蓋領(lǐng)域、內(nèi)涵、涉及對(duì)象的理解尚有不同，目前公正轉(zhuǎn)型并沒(méi)有一個(gè)比較統(tǒng)一的界定。從覆蓋領(lǐng)域來(lái)看，最開(kāi)始公正轉(zhuǎn)型“主要針對(duì)那些工作機(jī)會(huì)受到石油、化學(xué)和核工業(yè)環(huán)境監(jiān)管威脅的工人”。從內(nèi)涵來(lái)看，公正轉(zhuǎn)型既要關(guān)注由于氣候環(huán)境變化導(dǎo)致的直接就業(yè)損失，如氣候變化導(dǎo)致景區(qū)關(guān)鍵景觀破壞和基礎(chǔ)設(shè)施損毀，景區(qū)無(wú)法繼續(xù)經(jīng)營(yíng)造成的就業(yè)崗位減少；更要關(guān)注氣候政策實(shí)施所導(dǎo)致的部分傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)萎縮和全產(chǎn)業(yè)鏈就業(yè)機(jī)會(huì)減少，以及轉(zhuǎn)型期由于部分資源、能源價(jià)格上漲，增加的脆弱人群的生活負(fù)擔(dān)。從涉及對(duì)象來(lái)看，有的研究認(rèn)為公正轉(zhuǎn)型特指人的轉(zhuǎn)型、勞動(dòng)力市場(chǎng)的轉(zhuǎn)型，也有觀點(diǎn)認(rèn)為公正轉(zhuǎn)型還包括區(qū)域經(jīng)濟(jì)或者是城市經(jīng)濟(jì)的整體轉(zhuǎn)型，它是一個(gè)更加宏觀的概念，不僅包括就業(yè)轉(zhuǎn)型也包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型。
由于不同的研究從不同的角度切入公正轉(zhuǎn)型問(wèn)題，所以公正轉(zhuǎn)型概念一直缺乏統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，但總體來(lái)看，公正轉(zhuǎn)型研究的關(guān)注對(duì)象都是在環(huán)境治理進(jìn)程中或者轉(zhuǎn)型發(fā)展進(jìn)程中可能受到影響的群體和地區(qū)，這些人群和地區(qū)沒(méi)有能力實(shí)現(xiàn)自主的大規(guī)模轉(zhuǎn)型，需要依靠政策和外界的幫助使其走出困境并尋求新的發(fā)展機(jī)遇。因此，本文將“公正轉(zhuǎn)型”定義為：由于人為引起的氣候與環(huán)境變化以及相應(yīng)的治理進(jìn)程導(dǎo)致的行業(yè)性萎縮、工作機(jī)會(huì)損失乃至地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展困境，需要通過(guò)綜合的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展措施，包括轉(zhuǎn)型規(guī)劃、社會(huì)保障、投資、教育培訓(xùn)等，幫助面臨發(fā)展困境的人群和地區(qū)實(shí)現(xiàn)有尊嚴(yán)的、高質(zhì)量的轉(zhuǎn)型，在氣候與環(huán)境治理進(jìn)程中以最低的社會(huì)福利損失實(shí)現(xiàn)人和地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。
公正轉(zhuǎn)型問(wèn)題的重要性
第一，體現(xiàn)人文關(guān)懷，關(guān)注弱勢(shì)群體。社會(huì)進(jìn)步總是伴隨著新興勢(shì)力的增長(zhǎng)和傳統(tǒng)勢(shì)力的減弱甚至消亡，如果將這種新舊勢(shì)力的此消彼長(zhǎng)放在大時(shí)間尺度的人類社會(huì)進(jìn)化歷程來(lái)看，并不需要進(jìn)行政策干預(yù)，是人類社會(huì)自然進(jìn)化的過(guò)程。但如果是政策推動(dòng)下產(chǎn)生的變動(dòng)在短期內(nèi)集中釋放，在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)系統(tǒng)還沒(méi)有充分準(zhǔn)備好適應(yīng)這些政策變動(dòng)的情況下，則必然需要考慮相應(yīng)的保護(hù)措施，對(duì)沖政策變動(dòng)可能帶來(lái)的福利損失。氣候變暖是工業(yè)革命以來(lái)數(shù)百年尺度的環(huán)境演化過(guò)程，而人類社會(huì)希望在幾十年尺度的時(shí)間框架內(nèi)，約束乃至扭轉(zhuǎn)氣候增溫過(guò)程，必然導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)和社會(huì)系統(tǒng)的巨幅震動(dòng)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生活方式都將面臨短期內(nèi)的強(qiáng)烈調(diào)整，新興勢(shì)力快速增長(zhǎng)，傳統(tǒng)勢(shì)力因轉(zhuǎn)型乏力而面臨困境，部分傳統(tǒng)行業(yè)還可能在最后的繁榮中尋求進(jìn)一步擴(kuò)張來(lái)抵抗新興勢(shì)力的崛起，而導(dǎo)致投資低效、資源浪費(fèi)。公正轉(zhuǎn)型不僅需要幫助傳統(tǒng)行業(yè)識(shí)別發(fā)展前景、困境與挑戰(zhàn)，更需要為傳統(tǒng)行業(yè)發(fā)展紓困、提供實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展的政策與資金支持，讓這些為社會(huì)進(jìn)步作出犧牲的勞動(dòng)力、地區(qū)和行業(yè)，有機(jī)會(huì)在新的賽道上重新出發(fā)，實(shí)現(xiàn)行業(yè)和人的可持續(xù)發(fā)展。
第二，為政策實(shí)施減少阻力，有利于提高政策執(zhí)行效率。公正轉(zhuǎn)型問(wèn)題往往是與積極的氣候或者環(huán)境治理措施相伴提出，目的是為了抵消氣候或者環(huán)境治理措施可能導(dǎo)致的社會(huì)福利損失。事實(shí)上，任何政策的實(shí)施都有積極影響和消極影響兩面，同樣的政策對(duì)于不同地區(qū)、不同人群的影響也有差異。有些氣候政策的波及面較廣、涉及全行業(yè)數(shù)百萬(wàn)人，如何處理好其負(fù)面影響，是政策制定與政策實(shí)施中需要高度關(guān)注的問(wèn)題。不能因?yàn)橐黾又卫沓杀竞蜁r(shí)間，就忽略政策負(fù)面影響的存在，由此導(dǎo)致的政策不穩(wěn)定和實(shí)施過(guò)程中引起的負(fù)面情緒，可能讓政策無(wú)法順利、持續(xù)地執(zhí)行。需要考慮通過(guò)公正轉(zhuǎn)型等機(jī)制性安排，提前預(yù)估和識(shí)別積極的環(huán)境治理政策的實(shí)施可能帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展問(wèn)題，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資源對(duì)環(huán)境管制政策等可能造成的負(fù)面影響進(jìn)行干預(yù)，排除環(huán)境治理政策實(shí)施阻礙，贏得最大的社會(huì)支持，這樣才有助于政策的高質(zhì)量實(shí)施。
第三，促進(jìn)人和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。保障個(gè)體的發(fā)展權(quán)益是文明和進(jìn)步社會(huì)的基本特征。經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展是由每一個(gè)個(gè)體的貢獻(xiàn)匯聚而成的。一些煤炭主產(chǎn)區(qū)或者煤電生產(chǎn)區(qū)長(zhǎng)期以來(lái)形成了以煤為主的產(chǎn)業(yè)體系，一個(gè)社區(qū)或者一個(gè)城市基本都是以煤為生，圍繞煤炭生產(chǎn)、消費(fèi)的產(chǎn)業(yè)鏈條構(gòu)建經(jīng)濟(jì)體系。受氣候和環(huán)境治理政策措施的影響，煤炭行業(yè)和以煤為主的城市、地區(qū)發(fā)展將面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，不僅是煤炭行業(yè)從業(yè)者的工作機(jī)會(huì)可能喪失，整個(gè)城市的內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力和經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力都將受到影響。公正轉(zhuǎn)型是全面的、整體的轉(zhuǎn)型發(fā)展計(jì)劃，有利于調(diào)動(dòng)各種社會(huì)資源（包括政策、技術(shù)、資金等）幫助相關(guān)行業(yè)和城市實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展和創(chuàng)新發(fā)展，幫助轉(zhuǎn)型就業(yè)人群提升就業(yè)能力和尋找就業(yè)機(jī)會(huì)，促進(jìn)地區(qū)和人的可持續(xù)發(fā)展。
歐盟公正轉(zhuǎn)型的政策框架
2019年12月11日，歐盟委員會(huì)發(fā)布了新的發(fā)展戰(zhàn)略文件《歐洲綠色新政》（以下簡(jiǎn)稱“新政”）。新政提出了2050年實(shí)現(xiàn)溫室氣體凈零排放、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與資源使用脫鉤的目標(biāo)；強(qiáng)調(diào)保護(hù)和增強(qiáng)歐盟的自然資本，并保護(hù)公民的健康和福祉免受與環(huán)境變化相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的影響。新政特別指出，歐盟未來(lái)的轉(zhuǎn)型發(fā)展必須建立在公正和包容的基礎(chǔ)上，要以人為本，關(guān)注那些面臨經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展挑戰(zhàn)最大的地區(qū)、行業(yè)和工人，這些人群和地區(qū)對(duì)新政實(shí)施的信心和信任至關(guān)重要，可能影響新政實(shí)施的質(zhì)量和效率。新政在各關(guān)鍵領(lǐng)域提出了相應(yīng)的政策措施，涵蓋了能源、工業(yè)、建筑、交通、農(nóng)業(yè)、生態(tài)系統(tǒng)、污染物治理等領(lǐng)域（圖1）。新政展示了歐盟應(yīng)對(duì)氣候變化的全貌，還突出顯示了保障以上所有領(lǐng)域開(kāi)展政策行動(dòng)的兩大保障機(jī)制，即“資金支持”和“公正轉(zhuǎn)型”，并且強(qiáng)調(diào)需要加強(qiáng)國(guó)家、地區(qū)、城市、公民社會(huì)和行業(yè)與歐盟機(jī)構(gòu)和咨詢機(jī)構(gòu)的密切合作，共同推進(jìn)以“一個(gè)都不落下”為宗旨的公正轉(zhuǎn)型政策的實(shí)施。
作為可持續(xù)歐洲投資計(jì)劃的一部分，歐盟委員會(huì)提出建立一個(gè)公正轉(zhuǎn)型機(jī)制。社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展將導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式、從業(yè)人員技能要求等發(fā)生重大結(jié)構(gòu)性變化。不同地區(qū)的居民將受到不同方式、不同程度的影響。公正轉(zhuǎn)型機(jī)制將重點(diǎn)關(guān)注受轉(zhuǎn)型發(fā)展影響最大的地區(qū)和部門(mén)，歐盟將利用財(cái)政預(yù)算以及歐洲投資銀行等公共和私營(yíng)部門(mén)的資源，支持這些地區(qū)實(shí)現(xiàn)低碳和氣候韌性社會(huì)的轉(zhuǎn)型發(fā)展。這些資金還將用于保護(hù)最容易受到轉(zhuǎn)型影響的居民和工人，為這些脆弱人群提供技能再培訓(xùn)計(jì)劃、新經(jīng)濟(jì)部門(mén)工作機(jī)會(huì)和高效舒適的居住空間。歐盟委員會(huì)將與成員國(guó)和不同地區(qū)開(kāi)展合作，幫助各方制定和實(shí)施公正轉(zhuǎn)型計(jì)劃。
2020年6月29日歐盟委員會(huì)正式建立了“公正轉(zhuǎn)型平臺(tái)（JTP）”，該平臺(tái)是《歐洲綠色新政》下建立的工作機(jī)制，旨在為化石燃料密集生產(chǎn)和使用地區(qū)的公共、私營(yíng)部門(mén)和個(gè)人提供技術(shù)咨詢。公正轉(zhuǎn)型平臺(tái)的一個(gè)核心工作是幫助歐盟國(guó)家制定到2030年的各自的公正轉(zhuǎn)型計(jì)劃，這些計(jì)劃將直面淘汰化石燃料以及高碳排放產(chǎn)品和技術(shù)相關(guān)進(jìn)程可能帶來(lái)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響，分析轉(zhuǎn)型發(fā)展、技能培訓(xùn)和環(huán)境恢復(fù)的政策和資金需求，并為公正轉(zhuǎn)型的各項(xiàng)議程和活動(dòng)制定明確的時(shí)間表。
公正轉(zhuǎn)型機(jī)制（JTM）是確保歐盟向氣候中性經(jīng)濟(jì)過(guò)渡的一個(gè)關(guān)鍵工具，它將為在2021—2027年期間受影響最嚴(yán)重的地區(qū)籌集約550億歐元經(jīng)費(fèi)支持，以減輕綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展的社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響。該機(jī)制由三個(gè)支柱組成：公正轉(zhuǎn)型基金、“投資歐盟（InvestEU）”下的公正轉(zhuǎn)型計(jì)劃以及歐洲投資銀行（EIB）的貸款機(jī)制。這些資金將重點(diǎn)關(guān)注受氣候變化影響最大的地區(qū)，支持的類型將包括幫扶中小企業(yè)、清潔技術(shù)研發(fā)、可再生能源發(fā)展、能效技術(shù)的研發(fā)應(yīng)用以及工人再就業(yè)技能培訓(xùn)等。資金的使用將與各國(guó)制定的公正轉(zhuǎn)型計(jì)劃相匹配，并建立指標(biāo)體系對(duì)政策實(shí)施進(jìn)展和成效進(jìn)行動(dòng)態(tài)檢測(cè)。
2021年7月14日，歐盟委員會(huì)通過(guò)了“適配55”（Fit for 55）方案，為實(shí)現(xiàn)2030年減排55%的目標(biāo)制定詳細(xì)路線圖。該方案也是《歐洲綠色新政》的一部分。“適配55”一攬子計(jì)劃中包括一項(xiàng)建立“社會(huì)氣候基金（SCF）”的規(guī)劃，旨在幫助弱勢(shì)家庭、小微企業(yè)和交通用戶支付建筑和交通部門(mén)綠色能源轉(zhuǎn)型過(guò)程中可能增加的費(fèi)用。SCF的資金主要來(lái)自歐盟排放貿(mào)易體系拍賣排放配額所獲得的資金，在2025—2032年期間預(yù)計(jì)將獲得超過(guò)720億歐元資金。引入社會(huì)氣候基金是為了應(yīng)對(duì)歐盟排放貿(mào)易體系納入建筑和交通部門(mén)后可能產(chǎn)生的社會(huì)影響，其雙重目標(biāo)是：為弱勢(shì)家庭、小微企業(yè)提供臨時(shí)資金支持；以及支持建筑部門(mén)、運(yùn)輸部門(mén)實(shí)施減排計(jì)劃。
歐盟公正轉(zhuǎn)型工作對(duì)我國(guó)的借鑒意義
我國(guó)同樣面臨緊迫的公正轉(zhuǎn)型問(wèn)題。在2021年結(jié)束的《聯(lián)合國(guó)氣候變化公約》第26屆締約方會(huì)議上，各締約方已就減少煤炭使用達(dá)成共識(shí)，更加明確地開(kāi)啟了全球減煤、去煤進(jìn)程。從國(guó)內(nèi)應(yīng)對(duì)氣候變化進(jìn)程來(lái)看，習(xí)近平主席在2020年第75屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)一般性辯論上發(fā)表重要講話，提出了中國(guó)將于2030年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和的“雙碳”目標(biāo)。“要實(shí)現(xiàn)該承諾，中國(guó)必須持續(xù)推動(dòng)能源結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，加快煤電退出，這將會(huì)對(duì)部分就業(yè)群體和對(duì)化石能源產(chǎn)業(yè)依賴度高的地區(qū)帶來(lái)一定沖擊。”從煤炭行業(yè)發(fā)展和就業(yè)的數(shù)據(jù)來(lái)看，煤炭在我國(guó)一次能源消費(fèi)中的占比逐年下降，由2012年的68.5%，下降到2020年的56.8%，從就業(yè)數(shù)據(jù)來(lái)看，我國(guó)煤炭行業(yè)從業(yè)人數(shù)已經(jīng)由2013年最高值530萬(wàn)下降到2020年的268萬(wàn)，基本下降了一半?？梢?jiàn)煤炭行業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展之快，公正轉(zhuǎn)型問(wèn)題之急迫。歐盟是全球環(huán)境治理的引領(lǐng)者，歐盟在公正轉(zhuǎn)型問(wèn)題上的積極作為，不僅保障了《歐洲綠色新政》的平穩(wěn)實(shí)施，也為傳統(tǒng)能源生產(chǎn)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展提供了機(jī)遇，其做法和經(jīng)驗(yàn)值得我們學(xué)習(xí)、借鑒。
其一，要將公正轉(zhuǎn)型問(wèn)題作為行業(yè)和人的可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題統(tǒng)籌考慮。公正轉(zhuǎn)型是在發(fā)展中產(chǎn)生的問(wèn)題，也必然要通過(guò)發(fā)展來(lái)解決。《歐洲綠色新政》重點(diǎn)關(guān)注了受到環(huán)境治理措施影響較大的行業(yè)、地區(qū)和人的可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題，相繼建立了“公正轉(zhuǎn)型平臺(tái)”“公正轉(zhuǎn)型機(jī)制”等機(jī)制性安排，從政策、技術(shù)、資金層面予以支持，并突出強(qiáng)調(diào)“一個(gè)也不落下”的原則。在實(shí)際推行過(guò)程中，要求各成員國(guó)根據(jù)自身情況制定國(guó)家層面的公正轉(zhuǎn)型計(jì)劃，這些計(jì)劃既包括國(guó)家、行業(yè)層面的規(guī)劃和行動(dòng)，也包括地區(qū)地方和個(gè)人層面的行動(dòng)和培訓(xùn)計(jì)劃。對(duì)符合發(fā)展政策且具有發(fā)展前景的項(xiàng)目給予資金和技術(shù)支持，保障受影響地區(qū)、行業(yè)和人群的發(fā)展權(quán)益，并試圖通過(guò)創(chuàng)造新的發(fā)展機(jī)遇，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展地區(qū)的人和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。
其二，應(yīng)該積極而不是被動(dòng)地推進(jìn)公正轉(zhuǎn)型。降低煤炭在一次能源消費(fèi)中的占比，促進(jìn)煤炭行業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展在我國(guó)并不是新概念、新提法。但對(duì)于公正轉(zhuǎn)型的概念，一些地方政府和部門(mén)的認(rèn)識(shí)未必全面、透徹。煤炭行業(yè)轉(zhuǎn)型與煤炭行業(yè)公正轉(zhuǎn)型，雖然只差了兩個(gè)字，但其蘊(yùn)意卻有較大區(qū)別。煤炭行業(yè)轉(zhuǎn)型覆蓋的領(lǐng)域是相對(duì)狹窄的與煤相關(guān)的行業(yè)、上下游產(chǎn)業(yè)鏈條等，被動(dòng)轉(zhuǎn)型意味較重，能引起的社會(huì)關(guān)注也較低；而煤炭行業(yè)公正轉(zhuǎn)型，是將煤炭行業(yè)放在經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局考慮，將煤炭行業(yè)及其從業(yè)人員與其他優(yōu)勢(shì)發(fā)展行業(yè)相比較，進(jìn)而討論行業(yè)發(fā)展的公正性問(wèn)題，是更加寬泛的概念，也要求更加積極地采取行動(dòng)應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)型發(fā)展可能產(chǎn)生的負(fù)面沖擊。對(duì)公正轉(zhuǎn)型問(wèn)題的關(guān)注，是《歐洲綠色新政》的重要一環(huán)。這一應(yīng)對(duì)機(jī)制是與其他治理措施同時(shí)提出的，而不是在氣候與環(huán)境治理措施實(shí)施了一段時(shí)間后才發(fā)現(xiàn)相關(guān)影響，然后被動(dòng)提出的。這體現(xiàn)了歐盟對(duì)公正轉(zhuǎn)型問(wèn)題考慮的主動(dòng)性、整體性。其在政策的設(shè)計(jì)和提出階段，就充分考慮到了脆弱地區(qū)和人群的公正轉(zhuǎn)型問(wèn)題。因此，在后續(xù)配套政策設(shè)計(jì)以及政策向下傳導(dǎo)的機(jī)制中，也會(huì)相應(yīng)體現(xiàn)對(duì)公正轉(zhuǎn)型問(wèn)題的關(guān)注和應(yīng)對(duì)。這樣做法可以降低未來(lái)政策執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)，降低適應(yīng)環(huán)境治理政策的整體社會(huì)成本，更好地推進(jìn)氣候與環(huán)境治理政策的實(shí)施，實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)同。
（作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院生態(tài)文明研究所研究員，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展研究中心秘書(shū)長(zhǎng)）
【注：本文系社科基金重大項(xiàng)目“碳中和新形勢(shì)下我國(guó)參與國(guó)際氣候治理總體戰(zhàn)略和階段性策略研究”（項(xiàng)目編號(hào)：22ZDA111）階段性成果】
【參考文獻(xiàn)】
①The environment and sustainable development. Trades Union Congress. 25 September 1998.
②'Fit for 55' delivering the EU's 2030 Climate Target on the way to climate neutrality. European Council, Council of the European Union. 15 July 2021.
③張瑩、姬瀟然、王謀：《國(guó)際氣候治理中的公正轉(zhuǎn)型議題：概念辨析與治理進(jìn)展》，《氣候變化研究進(jìn)展》，2021年第2期。
④《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2021》，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站，2021年。
⑤《中國(guó)從業(yè)人數(shù)：煤炭開(kāi)采和洗選業(yè)》，CEIC數(shù)據(jù)庫(kù)，2021年12月1日。
責(zé)編/馬寧遠(yuǎn) 美編/陳媛媛
聲明：本文為人民論壇雜志社原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個(gè)人轉(zhuǎn)載請(qǐng)回復(fù)本微信號(hào)獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時(shí)務(wù)必標(biāo)明來(lái)源及作者，否則追究法律責(zé)任。
