“規(guī)范和引導資本健康發(fā)展”系列專家解讀之九
作者：南開大學競爭法研究中心主任、法學院教授 陳兵
2021年12月召開的中央經(jīng)濟工作會議明確指出：“要正確認識和把握資本的特性和行為規(guī)律。社會主義市場經(jīng)濟是一個偉大創(chuàng)造，社會主義市場經(jīng)濟中必然會有各種形態(tài)的資本，要發(fā)揮資本作為生產(chǎn)要素的積極作用，同時有效控制其消極作用。要為資本設置‘紅綠燈’，依法加強對資本的有效監(jiān)管，防止資本野蠻生長。”
為資本設置“紅綠燈”對于規(guī)范和引導資本健康發(fā)展具有重要作用，然而，這并不意味著只要為資本設置了明確的正面清單和負面清單即可達到預期效果。市場經(jīng)濟特別是資本市場瞬息萬變，加之平臺經(jīng)濟領域蘊含不斷涌現(xiàn)的新業(yè)態(tài)、新技術(shù)、新模式，資本行為在平臺經(jīng)濟領域中的變數(shù)和實際效果很難準確評估。面對資本行為特別其行為涉及高度動態(tài)的平臺競爭時，正面清單和負面清單的設置必須科學合理、全面客觀，必須符合資本運行的規(guī)律以及平臺經(jīng)濟領域具體相關(guān)市場的實際情況。為此，需從多方面著手，科學合理、適時適度、依法依規(guī)地為資本行為設置“紅綠燈”，讓資本“紅綠燈”在法治框架下有序亮起來。
不斷創(chuàng)新與完善法律制度和治理機制
在法律制度層面，需要進一步建立健全相關(guān)法律法規(guī)，加快修訂與完善《反壟斷法》以應對動態(tài)變化的數(shù)字經(jīng)濟，特別是平臺經(jīng)濟市場競爭，科學準確識別資本無序擴張導致的非法壟斷、不公正交易等行為。同時，還需要根據(jù)具體市場和行業(yè)的發(fā)展需求，建立健全資本運行規(guī)則體系。以平臺經(jīng)濟領域為例，由于平臺企業(yè)資本運作與數(shù)據(jù)要素密切相關(guān)，故在《反壟斷法》《反不正當競爭法》的基礎上，還需要不斷推進完善《網(wǎng)絡安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《個人信息保護法》《互聯(lián)網(wǎng)信息服務算法推薦管理規(guī)定》等相關(guān)法律法規(guī)，為平臺經(jīng)濟領域的資本運作及相關(guān)行為設置全面、系統(tǒng)、立體的“紅綠燈”規(guī)則，特別要做好多部門、多層次、多領域內(nèi)的“紅綠燈”銜接與協(xié)調(diào)制度的設置。
在治理機制層面，需要進一步創(chuàng)新高效能的監(jiān)管治理理念、模式、規(guī)則及方法，提高監(jiān)管工具的適用性和靈活性。2021年10月，國家市場監(jiān)督管理總局發(fā)布了《互聯(lián)網(wǎng)平臺分類分級指南（征求意見稿）》《互聯(lián)網(wǎng)平臺落實主體責任指南（征求意見稿）》，提出了分類分級治理機制，優(yōu)化且豐富了平臺經(jīng)濟領域的監(jiān)管治理理念、方法及工具。其中對超大型平臺的認定基準以及相應義務與責任的設定，將平臺主體對資本掌握、動員以及使用能力作為重要的參考指標，體現(xiàn)了平臺經(jīng)濟治理與資本行為規(guī)范之間的密切關(guān)聯(lián)。由此可見，若在設置資本“紅綠燈”時，依據(jù)科學合理界定的平臺類型與客觀適度劃分的平臺等級，來制定相應的正面清單和負面清單，將有助于實現(xiàn)對平臺經(jīng)濟領域資本行為、競爭行為更加科學合理的監(jiān)管，增強監(jiān)管的科學性、針對性及有效性。
基于不同經(jīng)濟領域中資本的特性和行為規(guī)律制定相應的“紅綠燈”規(guī)則
資本要素在不同經(jīng)濟領域中，其特性和行為規(guī)律可能會存在一定差異，需充分考慮資本要素在具體相關(guān)市場和行業(yè)中實際運行的情況，制定彈性和剛性相融合的亮燈規(guī)則，必要時還可以引入“黃燈”規(guī)則，給予資本行為一定的時效性。
以平臺經(jīng)濟領域為例，隨著大數(shù)據(jù)和人工智能算法等數(shù)字數(shù)據(jù)技術(shù)的廣泛應用和創(chuàng)新發(fā)展，平臺企業(yè)聚焦消費者用戶數(shù)據(jù)，對數(shù)據(jù)的采集、分析、加工、挖掘能夠使平臺企業(yè)萃取可用于提供優(yōu)質(zhì)商品或服務、進行交易撮合的極具價值的信息。正所謂平臺經(jīng)濟“數(shù)據(jù)為王”，數(shù)據(jù)已經(jīng)成為平臺企業(yè)展開優(yōu)勢競爭的關(guān)鍵要素。故在平臺經(jīng)濟領域，數(shù)據(jù)要素與資本要素之間具有天然的一體性，數(shù)據(jù)與資本構(gòu)成了平臺企業(yè)激烈爭奪的關(guān)鍵要素，數(shù)據(jù)行為與資本行為交織在一起，成為平臺經(jīng)濟發(fā)展不可或缺的兩大要素。特別是對于頭部平臺企業(yè)而言，其控制和處理數(shù)據(jù)的能力往往能直接決定其獲取資本的能力，同時，伴隨其資本行為的擴張，其獲取數(shù)據(jù)的能力亦在不斷增強，數(shù)據(jù)能力與資本能力相互支撐，夯實了平臺企業(yè)不斷擴張的生態(tài)系統(tǒng)底座。
實踐中，在強大的網(wǎng)絡效應和傳導效應的作用下，頭部平臺企業(yè)獲取數(shù)據(jù)和資本的效率會得到進一步提升，無可避免地會導致海量數(shù)據(jù)和巨量資本都集中于該企業(yè)。由此可見，在認識平臺經(jīng)濟領域資本運行特征與資本行為規(guī)律時，要充分關(guān)注資本要素與數(shù)據(jù)要素之間的密切關(guān)聯(lián)；只有高度重視與數(shù)據(jù)相關(guān)行為的治理，打通多部門、多層次、多領域數(shù)據(jù)信息的互聯(lián)互通互認，打好“組合拳”，才能為平臺經(jīng)濟領域資本運行設好“紅綠燈”。
完善合力監(jiān)管機制，從個案監(jiān)管走向深層次制度連接與協(xié)同
企業(yè)在不斷發(fā)展壯大的過程中，會向相關(guān)或相鄰市場擴張，走跨行業(yè)、跨市場、跨區(qū)域發(fā)展之路，此時企業(yè)所實施的各類行為，可能對多個經(jīng)濟領域下的多市場、多層級以及多群體產(chǎn)生顯性或隱性的影響，加之在這一過程中資本數(shù)字化與數(shù)字資本化得到融合發(fā)展，資本行為與其他的市場競爭行為的邊界愈發(fā)模糊，也對政府相關(guān)監(jiān)管部門提出了巨大挑戰(zhàn)。
在制定具體市場或行業(yè)的正面清單和負面清單時，要通過建立多部門的會商機制，實現(xiàn)數(shù)據(jù)信息的互聯(lián)互通互認，推動監(jiān)管規(guī)則設定的共商共研，制定符合市場特征、行業(yè)特點且可操作的規(guī)則；要考慮到我國具有超大市場規(guī)模優(yōu)勢，同時也具有十分復雜的區(qū)域市場特征、行業(yè)市場特性等現(xiàn)實，提升跨區(qū)域、跨部門、跨市場協(xié)同監(jiān)管的行動力；針對資本的逐利性及資本行為的強滲透性，做好事前事中事后全周期、全鏈條的智能監(jiān)管機制的研發(fā)設計及實施，加快以個案監(jiān)管執(zhí)法合作為主的協(xié)調(diào)機制向深層次制度連接方式的轉(zhuǎn)向；圍繞資本實際運行的全周期、全場景、全價值，打破條塊分割，打通準入、生產(chǎn)、流通、消費等與資本密切相關(guān)的各個環(huán)節(jié)，不斷健全和完善跨部門、跨區(qū)域的系統(tǒng)化、立體化監(jiān)管聯(lián)動響應與協(xié)作機制，以實現(xiàn)對資本“闖紅燈”行為的及時高效精準的識別和響應。
隨著我國社會主義市場經(jīng)濟法治化建設的不斷縱深發(fā)展，市場經(jīng)濟法治化治理的能力與水平不斷提高，對各類市場要素及彼此間關(guān)系的認知得以不斷深化，特別是對平臺經(jīng)濟領域資本要素、數(shù)據(jù)要素及技術(shù)要素等之間的關(guān)系的認識越來越全面，分析技術(shù)越來越成熟，這就要求政府在實際的監(jiān)管過程中通過為資本設置“紅綠燈”的方式，在依法加強監(jiān)管、防止資本野蠻生長的同時，支持和引導資本規(guī)范健康發(fā)展，充分激發(fā)資本的積極作用，推動我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。
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