日前，《“十四五”公共服務(wù)規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）印發(fā)。《規(guī)劃》明確，到2025年，公共服務(wù)制度體系更加完善，政府保障基本、社會(huì)多元參與、全民共建共享的公共服務(wù)供給格局基本形成，民生福祉達(dá)到新水平。從學(xué)理上看，政府治理、市場(chǎng)（公司）治理和社會(huì)治理三者之間既相互獨(dú)立，又相互交叉、相互依存和相互促進(jìn)。公共服務(wù)是連接民心的重要環(huán)節(jié)，關(guān)乎最直接、最現(xiàn)實(shí)的民生問題和“急難愁盼”問題。它看似屬于社會(huì)治理范疇，實(shí)則與政府治理、市場(chǎng)治理都緊密相關(guān)。長(zhǎng)期以來，我國(guó)的公共服務(wù)保障水平與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相比相對(duì)滯后，能力上存在明顯的弱項(xiàng)和短板，認(rèn)識(shí)上亦存在諸多誤區(qū)和盲區(qū)。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展和老齡化問題凸顯的背景下，公共服務(wù)保障水平的滯后性尤為突出。因此，夯實(shí)公共服務(wù)基礎(chǔ)力量、高質(zhì)量進(jìn)行公共服務(wù)建設(shè)成為重要的時(shí)代課題。
一
從服務(wù)供給的權(quán)責(zé)分類來看，公共服務(wù)包括基本公共服務(wù)和普惠性非基本公共服務(wù)兩大類?；竟卜?wù)要求實(shí)現(xiàn)目標(biāo)人群全覆蓋、服務(wù)全達(dá)標(biāo)、投入有保障，實(shí)現(xiàn)均等化享有和便利可及。政府是基本公共服務(wù)保障的責(zé)任主體，同時(shí)引導(dǎo)市場(chǎng)主體和公益性社會(huì)機(jī)構(gòu)補(bǔ)充供給。普惠性非基本公共服務(wù)是為滿足公民更高層次需求，以可承受的價(jià)格付費(fèi)享有，滿足大多數(shù)公民必需的公共服務(wù)。市場(chǎng)主體和公益性社會(huì)機(jī)構(gòu)是其主體力量。此外，為實(shí)現(xiàn)公民追求的多樣化、個(gè)性化、可付費(fèi)享有的市場(chǎng)化的高端公共服務(wù)，政府要制定規(guī)則，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，確保相關(guān)產(chǎn)業(yè)規(guī)范可持續(xù)發(fā)展。
公共服務(wù)供給的底層邏輯是“政府+市場(chǎng)主體與機(jī)構(gòu)+公民”的共建共治共享機(jī)制。其中政府治理是一套系統(tǒng)完整、自上而下的目標(biāo)管理體系和指標(biāo)治理機(jī)制，屬于強(qiáng)理性建構(gòu)的秩序；而市場(chǎng)主體與社會(huì)機(jī)構(gòu)是自下而上的自發(fā)性的組織，屬于強(qiáng)自發(fā)性秩序。兩種秩序盡管屬性不同，但目標(biāo)是相同的，通過不斷的整合和耦合，一定能夠形成公共服務(wù)供給的強(qiáng)大合力。
二
成功實(shí)現(xiàn)《規(guī)劃》提出的目標(biāo)，形成政府與社會(huì)組織共同提供公共服務(wù)的合力，在政府治理層面上需要解決好兩個(gè)突出問題。
第一，解決好要素供給保障和存量要素配置低效率問題。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，“家屬院”“副食店”和“菜市場(chǎng)”等是群眾日常生活的“忠實(shí)伴侶”。但如今，公共服務(wù)保障領(lǐng)域的市場(chǎng)主體和社會(huì)機(jī)構(gòu)卻普遍存在不扎根的問題，在公益性和商業(yè)性之間似乎找不到平衡點(diǎn)。乍看起來，原因似乎在市場(chǎng)主體和機(jī)構(gòu)一邊，但根本還是政府公共政策尚存一些缺陷。一是政府宏觀調(diào)控不力。市場(chǎng)主體和社會(huì)機(jī)構(gòu)入市、退市沒有清晰的規(guī)劃引領(lǐng)和總量調(diào)控，客觀上導(dǎo)致無序競(jìng)爭(zhēng)，沒有形成聚集效應(yīng)和綜合服務(wù)保障功能。二是市場(chǎng)主體和社會(huì)機(jī)構(gòu)的用地和設(shè)施幾乎都要依靠租賃經(jīng)營(yíng)。租金是其主要的經(jīng)營(yíng)成本，是企業(yè)選擇“坐商”“流商”還是“游商”的關(guān)鍵變量?？陀^地說，“坐商”才會(huì)有長(zhǎng)期打算，才會(huì)追求長(zhǎng)期利益，“流商”和“游商”勢(shì)必會(huì)注重短期利益，這也是一些市場(chǎng)主體漫天要價(jià)的原因所在?？上驳氖牵槍?duì)這些要素資源配置問題，《規(guī)劃》做出了積極的舉措?！兑?guī)劃》提出，政府要推動(dòng)非基本公共服務(wù)普惠化發(fā)展，降低市場(chǎng)主體和社會(huì)機(jī)構(gòu)的服務(wù)成本，促進(jìn)價(jià)格普惠，加強(qiáng)質(zhì)量監(jiān)管。例如，在土地供給端，《規(guī)劃》明確了政府必須將公共服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施用地納入相關(guān)規(guī)劃和年度用地計(jì)劃并優(yōu)先予以保障。農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)、新增建設(shè)用地指標(biāo)分配要適當(dāng)向公共服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施建設(shè)用地傾斜。對(duì)于符合條件的公共服務(wù)設(shè)施和機(jī)構(gòu)建設(shè)用地，可采取劃撥方式予以保障，探索實(shí)行長(zhǎng)期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合的彈性土地供應(yīng)方式。在資源配置低效率的問題上，《規(guī)劃》提出，政府統(tǒng)籌、盤活、用好增量和沉淀、低效配置的事業(yè)編制資源，解決義務(wù)教育、基本醫(yī)療、公共文化等編制所需。
第二，解決基層政府公共服務(wù)保障投入的原動(dòng)力不足問題。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，黨的工作最堅(jiān)實(shí)的力量支撐在基層，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民生最突出的矛盾和問題也在基層，必須把抓基層打基礎(chǔ)作為長(zhǎng)遠(yuǎn)之計(jì)和固本之策，絲毫不能放松。目前，部分基層政府和官員在公共服務(wù)保障中缺位、不作為和亂作為的現(xiàn)象較為突出，與“服務(wù)型政府”的理念尚有差距。這種現(xiàn)象的存在并不是一種簡(jiǎn)單的思維和行為慣性，而是有其存在的制度土壤。必須在制度設(shè)計(jì)上讓基層政府和官員“守土有責(zé)、守土盡責(zé)”、工作落到實(shí)處。首先，考慮逐步引入“面子問責(zé)”，通過在各級(jí)政府推廣媒體或者網(wǎng)絡(luò)問政，將官員置于公民的輿論監(jiān)督下，讓懶政、庸政的行為在公民面前“顏面無存”。其次，考慮實(shí)施“內(nèi)容問責(zé)”，將公民的滿意度與官員考核掛鉤，直接影響官員的獎(jiǎng)懲甚至升降。此次的《規(guī)劃》在制度建設(shè)方面有了明顯加強(qiáng)，明確提出了“嚴(yán)”“實(shí)”結(jié)合的目標(biāo)管理和指標(biāo)治理體系，其22項(xiàng)主要指標(biāo)中包括了7項(xiàng)約束性指標(biāo)和15項(xiàng)預(yù)期性指標(biāo)，涵蓋了“七有兩保障”。“七有”是幼有善育、學(xué)有優(yōu)教、勞有厚得、病有良醫(yī)、老有頤養(yǎng)、住有宜居、弱有眾扶；“兩保障”是文體服務(wù)保障和優(yōu)軍服務(wù)保障。例如，高中階段教育毛入學(xué)率＞92%、基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保率＞95%、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率達(dá)95%等?！兑?guī)劃》還強(qiáng)調(diào)，人口凈流入的大城市要大力發(fā)展保障性租賃住房，因地制宜發(fā)展共有產(chǎn)權(quán)住房，主要解決新市民、青年人等群體的住房困難問題。
三
公共服務(wù)關(guān)乎國(guó)家安全和國(guó)計(jì)民生，市場(chǎng)主體和公益性社會(huì)機(jī)構(gòu)一定要有強(qiáng)烈的社會(huì)責(zé)任意識(shí)和社會(huì)效益導(dǎo)向，形成明確的、具有可持續(xù)性的戰(zhàn)略定位，必須最大限度發(fā)揮市場(chǎng)主體和公益性社會(huì)機(jī)構(gòu)的主動(dòng)性和創(chuàng)造力。市場(chǎng)主體和機(jī)構(gòu)是行業(yè)專家，是普惠性非基本公共服務(wù)供給保障的主體力量，是公共服務(wù)提質(zhì)擴(kuò)容的主力軍，是政府必須依靠的得力助手。進(jìn)一步而言，政府提供通用的、標(biāo)準(zhǔn)的和福利性的產(chǎn)品和服務(wù)，市場(chǎng)主體和社會(huì)機(jī)構(gòu)則可以提供個(gè)性化、多樣化、精細(xì)化的產(chǎn)品與服務(wù)，甚至定制化、社交化、場(chǎng)景化的產(chǎn)品和服務(wù)。
第一，市場(chǎng)主體和公益性社會(huì)機(jī)構(gòu)要努力做“百姓企業(yè)”（類似于“社會(huì)企業(yè)”，介于營(yíng)利和非營(yíng)利組織之間的“義利兼顧”的企業(yè)）。企業(yè)要扎根和植根于社會(huì)、社區(qū)，努力做到質(zhì)量有保障、價(jià)格可承受、付費(fèi)可享有、安全有監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)企業(yè)—社會(huì)的共享價(jià)值創(chuàng)造。
第二，市場(chǎng)主體和公益性社會(huì)機(jī)構(gòu)要努力做品牌企業(yè)，成為扎下根來的、有信譽(yù)有聲譽(yù)的“坐商”。對(duì)此，《規(guī)劃》也明確提出，加強(qiáng)生活服務(wù)品牌化標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，支持龍頭企業(yè)做大做強(qiáng)，鼓勵(lì)中小微企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，鼓勵(lì)塑造代表性特色化服務(wù)品牌，保護(hù)傳承“老字號(hào)”，開發(fā)打造“特字號(hào)”，培育壯大“新字號(hào)”。
第三，市場(chǎng)主體和公益性社會(huì)機(jī)構(gòu)要努力做標(biāo)準(zhǔn)化、高質(zhì)量的連鎖企業(yè)?！兑?guī)劃》指出，政府鼓勵(lì)擁有優(yōu)質(zhì)資源的生活服務(wù)供給主體，通過合作、連鎖經(jīng)營(yíng)等多種方式，跨地區(qū)設(shè)置服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)、參與服務(wù)供給，共享先進(jìn)服務(wù)技術(shù)和管理模式。《規(guī)劃》同時(shí)提出，要建立政府主導(dǎo)制定的標(biāo)準(zhǔn)與市場(chǎng)自主制定的標(biāo)準(zhǔn)協(xié)同發(fā)展、協(xié)調(diào)配套的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，加快完善生活服務(wù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，開展國(guó)家級(jí)服務(wù)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)示范。因此在公共服務(wù)領(lǐng)域，連鎖經(jīng)營(yíng)應(yīng)該成為一個(gè)發(fā)展方向。連鎖經(jīng)營(yíng)的核心是標(biāo)準(zhǔn)化，既能夠更好地滿足消費(fèi)者的心理預(yù)期，也是市場(chǎng)主體和機(jī)構(gòu)對(duì)消費(fèi)者的鄭重承諾。
（作者：范黎波 劉佳，分別系北京市習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想研究中心研究員、對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)國(guó)家對(duì)外開放研究院副研究員）
