當(dāng)年為應(yīng)對亞洲金融危機(jī)，中國啟動實(shí)施“積極財政政策”，屈指算來，已經(jīng)過去20多年?？芍两袢藗儗?ldquo;積極財政政策”仍存在諸多誤解：有人將其等同于擴(kuò)張性財政政策；也有人將其等同于供給學(xué)派的減稅。說實(shí)話，起初我自己也是這樣看。因?yàn)榇饲敖?jīng)濟(jì)學(xué)里并沒有“積極財政政策”的提法，當(dāng)然不會有明確的定義。
跟蹤觀察數(shù)十年，對“積極財政政策”，我現(xiàn)在可以給出解釋。眾所周知，進(jìn)入新世紀(jì)以來，我國經(jīng)濟(jì)的主要困難是結(jié)構(gòu)失衡，而傳統(tǒng)財政政策卻無法化解結(jié)構(gòu)問題，迫不得已，中國政府才提出實(shí)施“積極財政政策”。回頭看，我國“積極財政政策”有三大特征：立足于供給管理，主要手段是減稅，重點(diǎn)是結(jié)構(gòu)性減稅。
我學(xué)生時代所學(xué)的經(jīng)濟(jì)學(xué)，說財政政策分為擴(kuò)張、中性、緊縮三類。20世紀(jì)30年代前，經(jīng)濟(jì)學(xué)家皆推崇“財政健全原則”，主張政府以收定支，財政預(yù)算不得列赤字?？?929年至1933年經(jīng)濟(jì)大蕭條后，西方國家一反常態(tài)，普遍推行赤字預(yù)算。1936年，凱恩斯出版《就業(yè)、利息和貨幣通論》，為赤字預(yù)算提供了理論支撐。
到20世紀(jì)40年代，經(jīng)濟(jì)學(xué)家漢森提出了所謂“補(bǔ)償性財政政策”。意思是：在經(jīng)濟(jì)蕭條期，應(yīng)采用擴(kuò)張性財政政策，擴(kuò)大政府開支，增加社會總需求；而在經(jīng)濟(jì)繁榮期，則應(yīng)采用緊縮性財政政策，縮減政府開支，降低社會總需求。漢森分析說，經(jīng)濟(jì)蕭條期財政有赤字，經(jīng)濟(jì)繁榮期財政會有盈余。用后者的盈余可彌補(bǔ)前者的赤字，這樣從中長期看，財政預(yù)算仍是平衡的。
不難看出，無論凱恩斯還是漢森，他們主張的財政政策皆是立足于需求管理。而我國實(shí)施的“積極財政政策”則是立足于供給管理。如1998年我國實(shí)施“積極財政政策”之所以投資基礎(chǔ)設(shè)施，是因?yàn)楫?dāng)時基礎(chǔ)設(shè)施是國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的短板，補(bǔ)短板是供給管理。2015年習(xí)近平總書記提出“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”后，我國“積極財政政策”的目標(biāo)更清晰，即從供給側(cè)重點(diǎn)解決結(jié)構(gòu)性矛盾。
為何說“積極財政政策”主要手段是減稅？理論上，從供給側(cè)解決結(jié)構(gòu)性矛盾，政府有兩個選擇：一是通過發(fā)行國債（赤字預(yù)算）補(bǔ)短板；二是減稅，讓企業(yè)根據(jù)市場需求調(diào)結(jié)構(gòu)。那么政府在兩者間應(yīng)當(dāng)如何選擇？要弄清此問題，讓我先從英國的一樁歷史公案說起。
19世紀(jì)初，拿破侖揮師南北、橫掃歐洲。為了共同對抗法國，英國牽頭組建了第四次反法聯(lián)盟。為支持盟軍作戰(zhàn)，英國每年需對外援助巨額軍費(fèi)，圍繞如何籌措軍費(fèi)，當(dāng)時英國國會展開了激烈的辯論。焦點(diǎn)在于，軍費(fèi)應(yīng)通過加稅籌措還是通過發(fā)行公債籌措？以馬爾薩斯為代表的一派力主發(fā)債；而以李嘉圖為代表的另一派則主張加稅。
馬爾薩斯分析說，每年軍援若需2000萬英鎊，英國平均每人需捐納100英鎊。若采用加稅，居民每人就得從自己收入中節(jié)約100英鎊，這樣必減少國內(nèi)消費(fèi)，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)緊縮。若選擇發(fā)債，由于國債當(dāng)年無需還本，居民每人只需支付100英鎊的利息，若年利率為5%，則政府只需向每人增加5英鎊稅收。如此，居民消費(fèi)可大體不變。
然而李嘉圖卻不贊成馬爾薩斯。他指出，發(fā)債與加稅的區(qū)別，僅在于公債要償付利息。政府若不選擇加稅，居民當(dāng)年雖不必繳納100英鎊的稅，但政府就得發(fā)行2000萬英鎊的國債，可國債要靠征稅償還，日后就得多征2000萬英鎊的稅。為了應(yīng)付日后政府要加征的稅，人們不得不提前儲蓄，現(xiàn)期消費(fèi)同樣會減少。
1974年，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家巴羅發(fā)表《政府債券是凈財富嗎》一文，對李嘉圖的推斷作了嚴(yán)密的論證，于是學(xué)界將李嘉圖的推論與巴羅的論證并稱為“李嘉圖-巴羅等價定理”。不過我在這里介紹上面的定理，目的并不是討論加稅與發(fā)債的關(guān)系，而是要借助該定理，推出另一個我認(rèn)為重要的結(jié)論。
從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度講，發(fā)債可增加政府投資；減稅可增加企業(yè)投資。根據(jù)“李嘉圖-巴羅等價定理”，政府今天的債等于企業(yè)明天的稅。言下之意，是說發(fā)債會擠占企業(yè)投資。這樣就引出一個問題：政府應(yīng)該發(fā)債還是應(yīng)該減稅？我的觀點(diǎn)，應(yīng)該減稅。理由簡單，因?yàn)槠髽I(yè)對市場信號比政府更敏感。若由市場主導(dǎo)調(diào)結(jié)構(gòu)，擴(kuò)政府投資顯然不如擴(kuò)企業(yè)投資，而要擴(kuò)企業(yè)投資，就得減稅。
據(jù)公開數(shù)據(jù)顯示，2019年政府安排預(yù)算赤字，僅比2018年提高0.2%，而減稅降費(fèi)近2萬億；2020年為2.5萬億；2021年繼續(xù)執(zhí)行制度性減稅政策，不僅提高了小微企業(yè)增值稅起征點(diǎn)，而且規(guī)定應(yīng)稅所得額不足100萬的部分，在現(xiàn)有優(yōu)惠政策基礎(chǔ)上再減半征收所得稅。這些舉措，不正好佐證“積極財政政策”主要手段是減稅么？
“積極財政政策”主要是減稅，卻又不同于供給學(xué)派的減稅。供給學(xué)派主張的是全面減稅，而“積極財政政策”的重點(diǎn)，是結(jié)構(gòu)性減稅。全面減稅不僅不能解決結(jié)構(gòu)矛盾，而且最佳稅率也難以確定。
事實(shí)上，中國的減稅也確實(shí)不同于供給學(xué)派的減稅。2008年國際金融危機(jī)爆發(fā)后，國務(wù)院就提出實(shí)施“結(jié)構(gòu)性減稅”。2019年以來，我國結(jié)構(gòu)性減稅特征進(jìn)一步凸現(xiàn)：制造業(yè)等行業(yè)的增值稅稅率從16%降至13%；交通運(yùn)輸業(yè)、建筑業(yè)等行業(yè)的增值稅稅率從10%降至9%；生活性服務(wù)業(yè)保持6%的稅率不變。對同一行業(yè)，減稅是普惠性的；而對不同行業(yè)來說，減稅卻是結(jié)構(gòu)性的。
【作者為中央黨校（國家行政學(xué)院）原副校（院）長】
