房地產(chǎn)稅是我國新時期稅法改革的核心內(nèi)容之一。今年10月23日，全國人大常委會通過了《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在部分地區(qū)開展房地產(chǎn)稅改革試點工作的決定》（以下簡稱《決定》），以期通過試點，在“條件成熟時，及時制定法律”。
作為最高國家立法機關(guān)常設(shè)機關(guān)的人大常委會作出的這項決定，是根據(jù)立法法的相關(guān)規(guī)定，即稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度這類事項只能制定法律來加以規(guī)定。另外，立法法還規(guī)定“對該事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務(wù)委員會有權(quán)作出決定，授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規(guī)”，“授權(quán)的期限不得超過五年”?？梢?，此次《決定》的出臺，是在現(xiàn)行法治框架范圍內(nèi)，落實稅收法定原則的充分體現(xiàn)，對穩(wěn)妥推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法具有重要意義。
房地產(chǎn)稅制改革與立法，是建立房地產(chǎn)長效機制的重要措施。在“住有所居”的公共政策目標(biāo)下，房地產(chǎn)稅是涉及所有家庭、由此也涉及幾乎所有人的重要稅種。房地產(chǎn)稅法的社會功能主要表現(xiàn)為調(diào)節(jié)收入分配，彰顯量能課稅精神，通過對房地產(chǎn)稅基本要素進(jìn)行合理的立法設(shè)計，可以調(diào)整相關(guān)分配主體的利益關(guān)系，緩解社會財富分配不公帶來的矛盾，促進(jìn)社會公平正義。同時，政府通過籌集財政收入，來滿足提供公共服務(wù)的需求，進(jìn)一步完善財產(chǎn)稅體系，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)。
我國關(guān)于房產(chǎn)稅收的法律法規(guī)始于1986年，國務(wù)院頒行了《中華人民共和國房產(chǎn)稅暫行條例》。根據(jù)該條例的規(guī)定，房地產(chǎn)稅的征收對象僅限于營業(yè)用房，是以房屋的計稅余值或租金收入為計稅依據(jù)，向房屋產(chǎn)權(quán)所有人征收的一種財產(chǎn)稅。隨著社會的發(fā)展，我國于1994年又針對社會主義市場經(jīng)濟(jì)建立了相應(yīng)的房產(chǎn)稅制，新增了14個和土地、房產(chǎn)相關(guān)的稅種。當(dāng)時稅制改革的重點內(nèi)容是分別征稅，分別征稅的依據(jù)是分稅制度。我國現(xiàn)行房地產(chǎn)稅收相關(guān)規(guī)范基本是沿用1994年建立起的稅制。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，現(xiàn)行房地產(chǎn)稅收制度已不適應(yīng)發(fā)展要求，日漸暴露出其存在的缺陷，直接體現(xiàn)是房產(chǎn)稅立法中的主體稅種缺位以及其核心稅制的不完善。2011年，上海、成都兩地作為房地產(chǎn)試點改革在全國先行先試，為房地產(chǎn)稅的立法完善積累了寶貴經(jīng)驗。
近年來，關(guān)于房地產(chǎn)稅的規(guī)范問題，中央有多項文件中有所涉及。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要深化稅收制度改革，完善地方稅體系，逐步提高直接稅比重，并特別要求加快房地產(chǎn)稅立法，適時推進(jìn)改革。2015年，房地產(chǎn)稅法被列入全國人大立法規(guī)劃之中。同年，十二屆全國人民代表大會第三次會議通過的立法法對稅收法定原則在法律層面得到確認(rèn)，使得包括房地產(chǎn)稅在內(nèi)的財稅領(lǐng)域立法廣受關(guān)注。2020年5月11日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的意見》，提出“穩(wěn)妥推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法”。2021年3月發(fā)布的“十四五”規(guī)劃綱要提出要“推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法，健全地方稅體系，逐步擴(kuò)大地方稅政管理權(quán)”。10月，習(xí)近平總書記在《求是》發(fā)表的文章《扎實推動共同富?！分兄赋?，“要積極穩(wěn)妥推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法和改革，做好試點工作”。這些重要內(nèi)容為房地產(chǎn)稅立法指明了方向。
組織財政收入、調(diào)節(jié)收入分配與調(diào)控經(jīng)濟(jì)運行是稅收普遍具備的三大功能，但在不同稅制結(jié)構(gòu)和稅收立法下，不同稅種的功能定位不一，立法所采取的具體原則和步驟也存在差異。房地產(chǎn)稅立法，遵循“立法先行、充分授權(quán)、分步推進(jìn)”的原則。所謂立法先行，就是在稅收法定原則下，任何新設(shè)稅種都必須有法律依據(jù)；所謂充分授權(quán)，就是給地方政府充分授權(quán)，讓地方根據(jù)實際情況來決定具體實施方案；而分步推進(jìn)是指房地產(chǎn)稅作為財產(chǎn)稅，其開征需要方方面面的配合，要采取更務(wù)實的步驟。為何采取此種措施，而不是直接制定立法呢？原因在于：一是充分發(fā)揮行政立法手段的靈活性。立法程序是一項非常復(fù)雜、程序嚴(yán)格且周期較長的系統(tǒng)工程。立法活動的廣泛性決定了在法律正式出臺前要公開地、廣泛地、充分地征求意見。以2021年正式頒行的民法典為例，從民法總則草案到民法典正式頒布生效歷時5年之久。從目前的決定來看，正式授權(quán)國務(wù)院來制定試點具體辦法，形式上是屬于行政法規(guī)，并且這個行政法規(guī)并不是在全國生效，而只是在試點地區(qū)生效，或者通過附件指定試點城市，且現(xiàn)在很多行政法規(guī)在出臺前，雖然會有征求意見的程序，但由于其法律效力和適用的范圍的特殊性決定其這一環(huán)節(jié)會大大縮短，這也為盡快出臺相關(guān)的行政規(guī)范爭取了時間，大大加速了規(guī)范出臺和生效的進(jìn)程。開展試點做法，也為早日制定全國統(tǒng)一的房地產(chǎn)稅法留出了更多時間。二是房地產(chǎn)稅立法牽涉方方面面的利益和訴求，牽一發(fā)而動全身，影響深遠(yuǎn)，難度較大。為穩(wěn)妥起見，授權(quán)國務(wù)院通過先行試點，發(fā)現(xiàn)問題、積累經(jīng)驗、根據(jù)具體情況反饋，及時作出相應(yīng)的調(diào)整。這不僅有助于設(shè)計出科學(xué)、合理、行之有效的稅收政策，同時更為房地產(chǎn)稅法草案的完善提供了有力的實踐支撐，從而更好地促進(jìn)和推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法以及立法后的實施工作。三是房地產(chǎn)稅作為一個新的稅種，同時也是地方稅。由于我國地區(qū)發(fā)展不均衡，房地產(chǎn)市場差異較大，因此要充分考慮到地方差異，因地制宜，以便給地方適當(dāng)?shù)淖灾靼l(fā)揮空間。與其他稅種一樣，在具體征收時，對房地產(chǎn)稅的稅率和免稅面積的確定，試點地區(qū)都有一定的自主空間。在這個空間內(nèi)，各地應(yīng)將稅源、稅基、稅率以及征收成本等互動的最佳設(shè)計及其結(jié)果體現(xiàn)在具體實施細(xì)則方面，選擇和構(gòu)建科學(xué)可行的征收管理模式和程序，為日后房地產(chǎn)稅法的出臺打下堅實的基礎(chǔ)。應(yīng)該說，“立法先行、充分授權(quán)、分步推進(jìn)”的原則，體現(xiàn)了房地產(chǎn)稅收改革試點的穩(wěn)妥有序，在維持社會穩(wěn)定和謹(jǐn)防房地產(chǎn)市場風(fēng)險方面作出平衡，統(tǒng)籌好發(fā)展和安全的關(guān)系。
稅制的完善是一個長期的過程，房地產(chǎn)稅的立法改革是現(xiàn)階段財稅法治建設(shè)的焦點和難點，對其制度設(shè)計應(yīng)有長遠(yuǎn)的考慮與全局的視野，不能一蹴而就，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循稅收法定原則，條件成熟后，在試點的基礎(chǔ)上，充分調(diào)研論證、妥善設(shè)計草案、廣泛征求意見，審慎穩(wěn)妥進(jìn)行，保證立法質(zhì)量。同時，應(yīng)當(dāng)加快不動產(chǎn)統(tǒng)一登記、房地產(chǎn)價值評估體系和標(biāo)準(zhǔn)等配套法律制度的建設(shè)，處理好與其他法律如稅收征管法、行政處罰法、行政強制法等相關(guān)法律的銜接和協(xié)調(diào)問題，為征收管理做好信息技術(shù)準(zhǔn)備。
