共同體內(nèi)部最大共識是基層治理內(nèi)部優(yōu)化的基礎(chǔ)。特殊個體在小規(guī)模共同體的較大影響，決定了基層治理共同體內(nèi)部不能簡單地以“少數(shù)服從多數(shù)”原則進(jìn)行治理，需要建立最廣泛的聯(lián)合形成共同體內(nèi)部最大的共識，同時又要關(guān)注極少數(shù)人的個人訴求。
建立最廣泛的聯(lián)合，其基礎(chǔ)是將社區(qū)（村）的活躍分子納入基層治理體系。如家族族長、生產(chǎn)小組組長、合作社主任、社區(qū)網(wǎng)絡(luò)群主版主等，他們在社區(qū)（村）有動員能力，吸收其參與基層治理是建立基層治理共同體最大共識的有效方式。部分社區(qū)（村）通過充分吸收活躍分子，基層治理取得了相對成功的經(jīng)驗。例如，湖南省株洲市荷塘區(qū)以微信群聯(lián)盟的方式將轄區(qū)微信群主聯(lián)合起來并引導(dǎo)其服務(wù)社區(qū)，成立樞紐型社會組織——株洲市大同社會工作服務(wù)中心，吸收活躍公益人士，通過組織引導(dǎo)、參與協(xié)商、政府購買服務(wù)等方式，凝聚基層治理共識。
在基層治理共同體內(nèi)部凝聚最大共識的過程中，應(yīng)避免使個體陷入孤立的情況。尤其是共同體內(nèi)部的極少數(shù)個體，當(dāng)其認(rèn)為在基層治理共同體內(nèi)被孤立、壓迫，很容易選擇在共同體之外進(jìn)行維權(quán)，甚至采用極端手段進(jìn)行維權(quán)；一旦出現(xiàn)此種情形，對基層治理共同體的共識會形成較大沖擊?，F(xiàn)實中，那些以居民代表、村民代表方式執(zhí)行多數(shù)決定、忽視少數(shù)人權(quán)利的社區(qū)（村），往往只關(guān)注“多數(shù)共識”而忽略了“最大共識”，看似提高了決策效率，卻時常誘發(fā)維權(quán)行動，在一定程度上反而容易造成共同體內(nèi)部的撕裂。
“以人民為中心”為基層治理塑造一致性。基層治理面對的多數(shù)問題是具體問題、瑣碎事務(wù)，問題越具體，對問題的認(rèn)識往往差異越大。參與決策者眾多、解決方案多、預(yù)期不明確，在復(fù)雜問題上難以達(dá)成最大共識，是許多基層治理共同體被迫選擇依賴多數(shù)決定的原因。針對復(fù)雜問題一般會有特殊的解決程序，其中最便捷的是把基于具體問題的偏好用更宏觀的價值予以統(tǒng)領(lǐng)，化解價值層面的沖突。不同于具體利益指向，“以人民為中心”在基層治理的價值引領(lǐng)中處于宏觀的高階層面，具有公共性，且鮮有群體和個人明確反對，對容易陷入具體利益訴求的基層治理共同體而言，更容易形成內(nèi)部最大共識。同理，多個基層治理共同體之間，以及具體基層治理共同體與更大的治理共同體之間，緩解偏好沖突，同樣需要高階價值統(tǒng)領(lǐng)低階價值。在現(xiàn)代政治中，“人民性”是穿透各種共同邊界的高階價值，也是引導(dǎo)各個共同體形成最大共識的共同價值。
“以人民為中心”作為高階價值，必須與具體情況相結(jié)合才能更好地解決問題。基于不同情境下的不同理解，為使基層治理共同體回歸“以人民為中心”的價值導(dǎo)向，各級黨政機(jī)關(guān)在指導(dǎo)基層治理共同體的內(nèi)部治理上普遍比較關(guān)注對于異地經(jīng)驗的吸收借鑒，如強(qiáng)調(diào)協(xié)商與公開相結(jié)合的“四議兩公開”、強(qiáng)調(diào)承諾與行動相對照的“清單治理”、強(qiáng)調(diào)基層各行動主體共同行動的“三社聯(lián)動”等。在基層治理中，傳播異地成功經(jīng)驗的群體往往是社區(qū)（村）中的精英群體，吸收精英群體參與社區(qū)共建共治也成為打造基層治理共同體的常見措施。
“以人民為中心”為基層治理提供治理規(guī)約
法治作為國家共同體最大共識為基層治理提供顯性規(guī)約。對于基層治理共同體而言，人民性不僅體現(xiàn)在“以人民為中心”的價值取向上，而且也體現(xiàn)在人民性的法治遵循上。法治作為國家共同體最大的公共精神，體現(xiàn)人民的公共意志，是國家共同體最大共識的體現(xiàn)，從底限上為基層治理共同體提供基礎(chǔ)的穩(wěn)定的外部環(huán)境，對共同體內(nèi)部的自然人、家庭、法人提供權(quán)利保護(hù)、行為規(guī)范，并穿透共同體邊界對共同體行為形成貫穿性規(guī)約。正是法治對基層治理共同體邊界的穿透，使共同體內(nèi)部的弱勢群體、少數(shù)人的權(quán)益免受不法侵害；法治以基層治理共同底限的方式，使各個基層治理共同體至少在最低程度上保持其公共性與人民性。
“以人民為中心”的價值訴求，在法治提供底限的基礎(chǔ)上，在更高階的價值層面使得基層治理共同體在品格上保持其內(nèi)在一致性，并與周邊其他共同體之間形成一致性，最終使各個基層治理共同體在追求自身效率與發(fā)展的同時兼顧周邊，形成共同體生態(tài)意識，實現(xiàn)與周邊的共同發(fā)展。
通過改善基層治理情境對基層治理形成隱性規(guī)約。“以人民為中心”以價值引領(lǐng)的方式，調(diào)節(jié)制度及其運(yùn)行的重心，進(jìn)而改善基層治理整體環(huán)境以及輿論環(huán)境。“以人民為中心”的價值取向在塑造基層治理共同體看待治理情境視角的同時，也塑造著民眾對情境的理解角度，引導(dǎo)基層治理共同體內(nèi)部形成共識。
基層治理是基于情境的治理?；鶎又卫碜鳛樾∫?guī)模公共事務(wù)治理，在宏觀上受到基層治理共同體自身社會經(jīng)濟(jì)稟賦、生產(chǎn)力發(fā)展階段、與城市核心區(qū)的距離產(chǎn)生的區(qū)位類型、區(qū)域社會變遷整體狀態(tài)，以及地方政府制度慣例和社區(qū)（村）風(fēng)俗習(xí)慣等各種現(xiàn)實狀態(tài)的影響。在面對公共事務(wù)和具體問題時，上述因素經(jīng)過當(dāng)?shù)孛癖姷脑倮斫?，轉(zhuǎn)化為面對具體問題時的條件，成為影響基層治理行動選擇的情境。對于同樣的情境，采用不同的理解方式、方法、路徑，也會得到不同的判斷。“以人民為中心”的價值引領(lǐng)，將基層治理共同體與本地民眾對基層治理情境的理解收歸于公共性范疇，即通過集中本地力量、結(jié)合本地情境，解決本地問題。
基層治理情境的復(fù)雜性，對基層治理的領(lǐng)導(dǎo)者來說，既是挑戰(zhàn)也是機(jī)遇，“以人民為中心”在很多時候可以成為推動“情境”轉(zhuǎn)化為“機(jī)會”的精神力量。比如，2020年應(yīng)對新冠肺炎疫情的特殊情境，在某種程度上激活了基層治理共同體“以人民為中心”的意識，將抽象的“以人民為中心”價值理念與立足本地進(jìn)行基層治理的行動結(jié)合起來，既形成了民眾高度認(rèn)同的基層治理共同體共識，也完成了基層治理的行動探索。特殊情境帶來的價值具象化是否能夠得以持續(xù)，對小規(guī)模的基層治理共同體而言，取決于其是否能夠抓住機(jī)會，實現(xiàn)治理水平的提升和轉(zhuǎn)折跨越。比如，基于抗擊疫情的特殊行動背景，部分地區(qū)自發(fā)形成了志愿巡邏隊伍，并在疫情緩解后將防疫應(yīng)急志愿巡邏隊伍轉(zhuǎn)化為基層社區(qū)志愿者隊伍，形成了“平戰(zhàn)結(jié)合”的志愿者服務(wù)機(jī)制，將疫情帶來的危機(jī)轉(zhuǎn)換成了促進(jìn)基層治理發(fā)展的機(jī)遇，并推動基層治理水平邁上了一個新的臺階。
“以人民為中心”在引領(lǐng)基層治理的同時改善治理情境，通過治理情境對基層治理活動進(jìn)行隱形規(guī)約，指引基層抓住機(jī)遇，轉(zhuǎn)換“治理頻道”，提升治理水平。
基層治理結(jié)構(gòu)性因素因嵌入人民性而呈現(xiàn)公共性。黨政系統(tǒng)組織架構(gòu)、社會組織分工以及影響力結(jié)構(gòu)、社區(qū)（村）社會資本構(gòu)成以及基層治理共同體內(nèi)部的公民參與基礎(chǔ)等結(jié)構(gòu)性因素，對小規(guī)模公共事務(wù)治理的基層治理共同體，都具有潛在的重要影響。這些結(jié)構(gòu)性力量若只從狹隘的自身利益出發(fā)干預(yù)基層治理，則會導(dǎo)致處于弱勢地位的基層治理共同體陷入弱者妥協(xié)強(qiáng)者利益的困境之中。只有各種結(jié)構(gòu)性力量從公共性出發(fā)，將公共利益放在首位時，基層治理共同體才有機(jī)會在具有強(qiáng)勢影響的不同利益訴求中尋求平衡。
“以人民為中心”的價值理念通過黨建引領(lǐng)，融入基層治理的結(jié)構(gòu)性因素中，使參與基層治理活動的動因、利益指向趨于公共性，兼顧他人的訴求，從而優(yōu)化了基層治理的深層利益結(jié)構(gòu)。這種源自價值層面動機(jī)的變化，使治理結(jié)構(gòu)整體上開始向公共性轉(zhuǎn)型。
為區(qū)縣政府激勵基層民眾參與治理提供方向規(guī)約。真正的基層治理，只有對美好生活的向往以及基層社區(qū)干部參與是不夠的，需要激勵基層治理共同體所有成員產(chǎn)生內(nèi)生動力，參與社區(qū)（村）層面的共建共治共享。區(qū)縣政府應(yīng)在基本公共服務(wù)均等化的基礎(chǔ)上，以市場化的方式在基層治理共同體之間設(shè)置適度差異，激勵各個共同體競爭發(fā)展。政府部門應(yīng)利用混合型政策工具，推動人民主體性與自主治理相結(jié)合，比較常見的方式是，政府提供項目指南以及激勵機(jī)制，各個社區(qū)（村）自行選擇參與競爭。通過在基層治理中凸顯公共性，吸引更多的基層力量參與主體治理活動，積極回應(yīng)多元化的民眾需求。從一些成功的地方實踐看，區(qū)縣政府的激勵措施通常集中在如下領(lǐng)域。
第一，利用“積分”激勵民眾參與基層治理。自2014年10月10日青島市城陽區(qū)棘洪灘街道正式推行百姓積分卡項目，激勵民眾參與基層治理[7]以來，基層治理積分激勵機(jī)制[8]便在全國快速鋪開，目前已成為激勵百姓參與基層治理的有效途徑。
第二，通過項目制激勵社區(qū)（村）發(fā)展。區(qū)縣政府通過設(shè)定項目，用“以獎代補(bǔ)”[9]的方式，推動引領(lǐng)社區(qū)（村）科學(xué)發(fā)展，服務(wù)地方發(fā)展大局。
第三，增強(qiáng)社區(qū)（村）成員的凝聚力，實現(xiàn)對基層治理共同體的廣泛認(rèn)同。區(qū)縣政府通過激勵差異化創(chuàng)新，鼓勵社區(qū)（村）創(chuàng)新思路、突出特色，打造特色社區(qū)。例如，浙江省安吉縣提倡“一村一景”，引導(dǎo)各村突出自身優(yōu)勢，形成差異化競爭，從而增強(qiáng)各村村民對家園的政治和情感認(rèn)同；長沙市各區(qū)縣通過評比社區(qū)（村）創(chuàng)新項目，鼓勵社區(qū)（村）開展特色發(fā)展，形成基于特色的共同體認(rèn)同。
第四，通過公眾評價優(yōu)化基層治理方向。浙江省安吉縣定期對各個社區(qū)（村）居民滿意度進(jìn)行調(diào)查，關(guān)注居民、村民通過信訪、12345投訴等渠道反映的訴求，并據(jù)此調(diào)整和完善基層治理的整體框架和實施細(xì)則，從而使基層治理共同體的治理活動更加貼合民眾的要求。
第五，進(jìn)行美德培育。依托基層治理共同體內(nèi)部相對穩(wěn)定的社會關(guān)系，開展扶危濟(jì)困以及互助幫扶等活動。鼓勵合作社等組織積極吸收貧困村民，鼓勵公益慈善將關(guān)愛和溫暖傳遞到弱者身邊，將個體差異與共同發(fā)展巧妙地結(jié)合起來。
構(gòu)筑公共平臺，實現(xiàn)社區(qū)（村）精英與社區(qū)民眾的聯(lián)動。當(dāng)前，社區(qū)（村）內(nèi)部不同群體之間的分化，對基層治理形成了一定挑戰(zhàn)[10]。一些基層治理共同體以人民主體性為依托，在治理過程中積極推動政務(wù)公開，引導(dǎo)社會力量加入社區(qū)治理，努力構(gòu)建基于全體成員的信任機(jī)制，彌合基層治理共同體的內(nèi)部分歧，取得了良好成效。比如，浙江省安吉縣依托互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，構(gòu)建社區(qū)（村）的村務(wù)通公開平臺，將“四議兩公開”的所有內(nèi)容通過網(wǎng)絡(luò)在基層治理共同體內(nèi)部公開，村民通過手機(jī)可以隨時查閱有關(guān)資料，并隨時提出異議，如此一來，就利用共享的網(wǎng)絡(luò)空間減少了村民與村干部之間的誤解。四川省眉山市創(chuàng)新思路，動員各方力量和社會資本共建公共空間。在具體實踐過程中，社區(qū)提出公共空間的使用需求，區(qū)縣政府部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道以及社會組織幫助社區(qū)進(jìn)行空間設(shè)計，社會力量通過公開競標(biāo)等方式公開入駐，開展社會服務(wù)、社區(qū)服務(wù)。這一舉措在提高社區(qū)的公共空間使用品質(zhì)的同時，也進(jìn)一步增進(jìn)了社區(qū)居民間的交流和互信。干群關(guān)系、黨群關(guān)系、鄰里關(guān)系逐漸融洽，越來越多的居民愿意參與基層治理的各種活動。
黨建引領(lǐng)為人民性融入基層治理提供組織保障
治國安邦，重在基層；管黨治黨，重在基礎(chǔ)。加強(qiáng)黨建引領(lǐng)下的基層社會治理創(chuàng)新，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。黨建引領(lǐng)直接影響基層社會治理的發(fā)展方向和工作成效，是推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵所在，也是將“以人民為中心”融入基層治理的組織行動。
人民主體性帶動基層治理黨政系統(tǒng)參與者向?qū)俚鼗l(fā)展。黨政系統(tǒng)參與基層治理是“以人民為中心”使命驅(qū)動的結(jié)果，是執(zhí)政責(zé)任[11]所在，建立良好的黨群關(guān)系、政民關(guān)系，鞏固執(zhí)政資源，鞏固政權(quán)的合法性基礎(chǔ)，是黨政系統(tǒng)的基本任務(wù)。盡管黨政系統(tǒng)的整體需要與基層對發(fā)展與秩序管理的需要具有一致性，但各地黨政系統(tǒng)的具體管理者（尤其是“一把手”）在一時一地具體情境下，對于如何理解“以人民為中心”仍會存在一定的差異，加之基層治理共同體本身的差異也要求基層政府結(jié)合當(dāng)時當(dāng)?shù)噩F(xiàn)實情況進(jìn)行判斷，因而基層治理在具體行動上往往會出現(xiàn)因人而異的情況。
在社區(qū)（村）層面，黨政系統(tǒng)參與基層治理，需要具體的公務(wù)人員作為執(zhí)行者將政策貫徹到基層。公務(wù)人員在現(xiàn)有制度框架下參與和引導(dǎo)基層治理，可從如下視角對其參與動力進(jìn)行解釋：從政治-行政系統(tǒng)整體邏輯出發(fā)，視人民為權(quán)力的最終源泉，公務(wù)人員在行政管理體系中參與基層治理，源于為人民服務(wù)的責(zé)任，這個解釋與“使命驅(qū)動”和“責(zé)任所在”是一致的；從行政發(fā)包制的角度進(jìn)行解釋，基于“政府內(nèi)部上下級之間的發(fā)包關(guān)系”[12]，地方屬地責(zé)任決定了地方負(fù)責(zé)同志將使用行政權(quán)力組織公務(wù)人員參與基層治理。盡管上述解釋在一定程度上回應(yīng)了黨政系統(tǒng)公務(wù)人員參與基層治理的動力問題，但從2013年之后的基層治理行動看，尤其是十九大之后的基層治理實踐，更多的是借助黨建引領(lǐng)的方式為基層治理提供組織保障。
