為了進一步實現(xiàn)國有企業(yè)改革目標，需要不斷完善國資監(jiān)管體制來為國有企業(yè)效率提升創(chuàng)造良好的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。與此同時，在國有企業(yè)進行混合所有制改革過程中，隨著企業(yè)非國有股比例的不斷提高，非國有股東會對國有股東形成有效制衡，將促使國資監(jiān)管體制向以“管資本”為主轉(zhuǎn)變。這表明，完善國資監(jiān)管體制與深化國有企業(yè)改革相互促進、相互依存，完善國資監(jiān)管體制將破除制約國企效率提升的體制機制弊端，而深化國有企業(yè)改革又將促使國資監(jiān)管體制更加完善。
單方面進行國有企業(yè)改革只能達到“治標”效果，只有同時完善與國有企業(yè)改革階段相匹配的國資監(jiān)管體制才能夠達到“治本”效果。因而，應推進兩者協(xié)同發(fā)展，從而實現(xiàn)“1+1>2”的效果。
完善國資監(jiān)管體制
與深化國企改革的協(xié)同邏輯
完善國資監(jiān)管體制和國有企業(yè)改革作為一項系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性改革，兩者之間相互促進、相互滲透、相互依存。
第一，兩者目標和方向具有一致性。
新時期完善國資監(jiān)管體制需要改革國資監(jiān)管方式，推進國資監(jiān)管向以“管資本”為主轉(zhuǎn)變，落實企業(yè)自主經(jīng)營權(quán)，從而提升國有企業(yè)效率。在以“管資本”為主新型模式下，作為國有資本專業(yè)化運營平臺，國有資本投資、運營公司將按照市場化原則開展資本運作，國有資本配置和運行效率得以進一步提升。與此同時，新時期深化國有企業(yè)改革的任務主要體現(xiàn)在實施國有企業(yè)功能界定和分類、完善現(xiàn)代企業(yè)制度與健全公司法人治理結(jié)構(gòu)、積極發(fā)展混合所有制改革和股權(quán)多樣化改革等方面，旨在確立國有企業(yè)獨立市場主體地位并推動其與社會主義市場經(jīng)濟相融合，從而有利于提升國有企業(yè)活力和運行效率。因此，完善國資監(jiān)管體制與深化國有企業(yè)改革目標具有一致性，即提升國有企業(yè)經(jīng)營績效，推動國有資本做強做優(yōu)做大。
國資監(jiān)管體制由以“管資產(chǎn)”為主向以“管資本”為主轉(zhuǎn)變，有利于落實企業(yè)自主經(jīng)營權(quán)，而深化國有企業(yè)改革旨在確立國有企業(yè)獨立市場主體地位，激發(fā)企業(yè)內(nèi)在活力。因此，兩者都是朝著要素市場化配置方向改革的，兩者改革的方向都是與社會主義市場經(jīng)濟體制相融合。
第二，完善國資監(jiān)管體制是國有企業(yè)改革取得成效的前提條件。
回顧四十多年國資國企改革歷程可以發(fā)現(xiàn)，國有企業(yè)改革取得實質(zhì)性進展的階段都是以同時期國資監(jiān)管體制的顯著性改革為前提條件。新時期，隨著國資監(jiān)管體制由以“管資產(chǎn)”為主向以“管資本”為主轉(zhuǎn)變，國資監(jiān)管機構(gòu)將更多采取市場化的監(jiān)管方式監(jiān)管出資企業(yè)，并通過公司法人治理結(jié)構(gòu)依法行使股東權(quán)利。顯然，在新型國資監(jiān)管體制下，國有企業(yè)真正成為獨立市場主體并擁有自主經(jīng)營權(quán)，遵循市場化原則配置企業(yè)資源，進一步增強企業(yè)活力。
第三，國有企業(yè)改革是完善國資監(jiān)管體制的實現(xiàn)形式和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
當前，完善國資監(jiān)管體制應當圍繞國資監(jiān)管方式向以“管資本”為主轉(zhuǎn)變和組建投資、運營公司兩條主線進行，進一步提高國有企業(yè)經(jīng)營效率。然而，新時期國資監(jiān)管體制改革所要實現(xiàn)的雙重目標與國有企業(yè)改革緊密相連，國有企業(yè)改革成為完善國資監(jiān)管體制的載體和實現(xiàn)形式。一方面，在國有企業(yè)引入非國有資本進行混合所有制改革過程中，按照《公司法》相關(guān)要求，非國有資本出資人也應以股東身份參與混合所有制企業(yè)公司治理，這將極大地限制國有資本出資人行政干預企業(yè)經(jīng)營，并促使國有資本出資人以資本為紐帶行使股東權(quán)利，從而推動國資監(jiān)管體制向以“管資本”為主轉(zhuǎn)變。另一方面，在原有國有企業(yè)基礎(chǔ)上改組或重新組建國有資本投資、運營公司，可以在國資監(jiān)管機構(gòu)和國有企業(yè)之間建立隔離帶，避免國資監(jiān)管機構(gòu)直接面對國有企業(yè)而出現(xiàn)的政資不分、政企不分等問題，有利于改革和完善國有資本授權(quán)經(jīng)營體制。
完善國資監(jiān)管體制
對國企改革效率的影響
以“管資本”為主完善國資監(jiān)管體制，需要推動國資監(jiān)管機構(gòu)科學合理地履行國有資產(chǎn)出資人權(quán)利。一方面，對于優(yōu)化國有資本布局、規(guī)范資本運作、提高資本回報、維護資本安全等事項，要科學管理、決不缺位；另一方面，對于由企業(yè)自主經(jīng)營決策的事項，要依法放權(quán)，決不越位，從而強化國有企業(yè)市場主體地位，激發(fā)企業(yè)活力，不斷提升國有企業(yè)經(jīng)營效率。
第一，改革授權(quán)經(jīng)營體制，提升企業(yè)治理效率。
在新型國資監(jiān)管體制框架下，國資監(jiān)管機構(gòu)依法授權(quán)其直接監(jiān)管的國有資本投資運營公司對授權(quán)范圍內(nèi)的國有資本履行出資人職責，其自身不再直接監(jiān)管企業(yè)經(jīng)營決策。因此，作為委托人的國資監(jiān)管機構(gòu)只需聚焦優(yōu)化國有資本布局、規(guī)范資本運作、提高資本回報、維護資本安全等方面職責，把自主開展國有資本運作的權(quán)利合理授權(quán)給專業(yè)化公司。由于國有資本投資、運營公司屬于國有資本市場化運作的專業(yè)平臺，國有資本的運行和配置效率將進一步提升。同時，隨著國資監(jiān)管體制由以“管資產(chǎn)”為主向以“管資本”為主轉(zhuǎn)變，國資監(jiān)管機構(gòu)將以資本為紐帶，按照出資額度聘請相應人員進入公司股東大會、董事會、監(jiān)事會等機構(gòu)，更多依靠公司法人治理結(jié)構(gòu)履行出資人職責，真正確立國有企業(yè)市場主體地位。
第二，完善市場化經(jīng)營機制，提高資源配置效率。
國資監(jiān)管體制向以“管資本”為主轉(zhuǎn)變，一方面要求國資監(jiān)管機構(gòu)由行政化管理方式向法制化、市場化監(jiān)管方式轉(zhuǎn)變，國有企業(yè)自主經(jīng)營權(quán)真正得到落實，企業(yè)按照市場化原則進行資源配置，從而提升企業(yè)經(jīng)營績效。另一方面推動國有企業(yè)通過引入非國有股東進行混合所有制改革，鼓勵混合所有制企業(yè)建立向企業(yè)核心人員提供充分激勵的長效激勵機制，提升企業(yè)內(nèi)在動力。
推進完善國資監(jiān)管體制和國企改革協(xié)同發(fā)展的路徑選擇
作為經(jīng)濟體制改革的中心環(huán)節(jié)，國有經(jīng)濟部門的改革屬于一項復雜的系統(tǒng)工程，在完善國資監(jiān)管體制和實質(zhì)推進國有企業(yè)改革過程中，需要保障各項改革任務和政策措施的協(xié)同性。為實現(xiàn)國資國企改革目標，新時期完善國資監(jiān)管體制和深化國有企業(yè)改革應進一步加強頂層設計，提高改革系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。
一是，需要總結(jié)前期實踐經(jīng)驗，加強對完善國資監(jiān)管體制和深化國有企業(yè)改革的整體性研究，做好關(guān)于國資國企改革協(xié)同推進的頂層設計；要加強改革措施的協(xié)調(diào)性，推動國資國企改革取得實質(zhì)性進展。
現(xiàn)階段完善國資監(jiān)管體制的主要內(nèi)容是轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式及組建國有資本投資、運營公司，國有企業(yè)改革的重點落在實施分類改革、完善現(xiàn)代企業(yè)制度和推動混合所有制改革等方面，兩者之間相互聯(lián)系、彼此促進。首先，對國企進行分類改革是構(gòu)建以“管資本”為主的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制的基礎(chǔ)。對商業(yè)類和公益類的國有企業(yè)，國資監(jiān)管機構(gòu)必須根據(jù)企業(yè)類別采取差異化的監(jiān)管方式。以“管資本”為主意味著“管資產(chǎn)”在某些領(lǐng)域仍具有適用性，對于保障民生服務社會的公益類國有企業(yè)，可適當采取偏行政化、直接化的方式監(jiān)管其生產(chǎn)經(jīng)營活動。其次，混合所有制是以“管資本”為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管的重要實現(xiàn)形式?；旌纤兄平?jīng)濟其實就是多元化資本的組合問題，通過市場化方式將社會資本引入國有企業(yè)，或讓國有資本入股非國有企業(yè)，有助于改變國有股權(quán)“一股獨大”的局面，推動國資監(jiān)管機構(gòu)通過公司法人治理結(jié)構(gòu)履行出資人職責，實現(xiàn)國資監(jiān)管向以“管資本”為主轉(zhuǎn)變。最后，完善現(xiàn)代企業(yè)制度和法人治理結(jié)構(gòu)是國資監(jiān)管體制改革的微觀要求。在國有企業(yè)分類改革和混合所有制改革的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同企業(yè)的功能定位和股權(quán)結(jié)構(gòu)，形成股東行為規(guī)范、內(nèi)部約束有效、運行高效靈活的現(xiàn)代企業(yè)制度，進一步激發(fā)企業(yè)內(nèi)生動力和提升市場競爭力，從而改善企業(yè)經(jīng)營績效，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。
二是，要以“管資本”為主優(yōu)化授權(quán)經(jīng)營體制，發(fā)揮國有資本投資、運營公司“中介”效應。
國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革是新時期完善國資監(jiān)管體制的重要舉措，有利于發(fā)揮國資國企改革的聯(lián)動效應。而組建國有資本投資、運營公司則是推動國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革的核心環(huán)節(jié)，既上接完善國資監(jiān)管體制，又下接深化國有企業(yè)改革，可謂國資國企改革的“牛鼻子”。一方面，國資監(jiān)管機構(gòu)可以將不適宜繼續(xù)行使的權(quán)利授權(quán)給國有資本投資、運營公司；另一方面，充分利用兩類公司的優(yōu)勢，高效、靈活地開展投資融資活動，提高資本配置和運行效率。
目前，已有試點公司在實踐探索中積累了一些成功的經(jīng)驗，為后續(xù)組建國有資本投資、運營公司奠定了良好的基礎(chǔ)。首先，國有資本投資公司和國有資本運營公司都是被授權(quán)經(jīng)營國有資本的國有獨資公司，對所屬范圍內(nèi)的國有資本履行出資人職責，對所出資企業(yè)行使股東職責。國資監(jiān)管機構(gòu)與國有資本投資、運營公司之間的授權(quán)合同實質(zhì)上是一種委托代理合同，表明兩類公司擁有的其實是國有資本的代理控制權(quán)，在國資監(jiān)管機構(gòu)授權(quán)下對授權(quán)范圍內(nèi)的國有資本享受控制權(quán)，利用自身專業(yè)化優(yōu)勢進行資本投資和運營，追求資本回報，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。其次，國有資本投資公司和國有資本運營公司在經(jīng)營領(lǐng)域和目標上有所區(qū)別，前者不以追求經(jīng)濟效益為主要目標，更加側(cè)重于完成服務國家戰(zhàn)略、保障國家安全和國民經(jīng)濟運行以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級等目標，同時兼顧經(jīng)濟效益。而后者在競爭性領(lǐng)域依據(jù)市場化原則開展資本運作，以提高國有資本運營效率和追求經(jīng)濟效益為目標。最后，對國有資本投資和運營公司的考核也應存在差異，針對前者主要考核完成服務國家戰(zhàn)略等政策性目標，同時也兼顧經(jīng)濟目標完成情況，實現(xiàn)資本合理回報。而對后者主要考核經(jīng)營業(yè)績、市場競爭力等經(jīng)濟目標，推動國有資本做強做優(yōu)做大。
三是，要完善國資國企改革的激勵機制，提高相關(guān)主體改革積極性。
為了提高企業(yè)參與國資國企改革的積極性，可以從以下三方面改善激勵機制：第一，對于主動參加國資國企改革并取得一定成效的企業(yè)，國資監(jiān)管部門可以在公司治理、市場化選人用人機制、中長期薪酬激勵機制等方面給予企業(yè)更大的自主權(quán)，從而對其他企業(yè)形成良好的激勵和示范效應。第二，注重建立健全容錯機制。國資國企改革具有一定的復雜性和不確定性，如果不能消除改革工作中存在的諸多顧慮，就會抑制和削弱企業(yè)參與改革的積極性。在法律和制度允許的條件下，應賦予企業(yè)更多探索改革的權(quán)限，充分調(diào)動國有企業(yè)及其負責人參與改革的主動性。第三，加大對國資國企改革政策和成果經(jīng)驗的宣傳，讓企業(yè)有法可依、有章可循、有“經(jīng)”可“取”。
四是，基于國企分類改革推進分類監(jiān)管和分類考核，提高國有資本配置效率。
新時期國資監(jiān)管機構(gòu)在監(jiān)管和考核不同國有企業(yè)時，應根據(jù)企業(yè)的具體分類情況，采取差異化的監(jiān)管模式和考核機制。
對于商業(yè)競爭類國有企業(yè)，由于其主要追求經(jīng)濟效益，國資監(jiān)管機構(gòu)應以“管資本”為主，更多采取市場化、法制化的監(jiān)管方式，即以出資額為限參與公司法人治理結(jié)構(gòu)來行使國有股東權(quán)利。而且針對這類企業(yè)要加強對其經(jīng)濟業(yè)績指標和國有資產(chǎn)保值增值情況考核，提高國有資本回報，杜絕國有資產(chǎn)流失。對于商業(yè)功能類國有企業(yè)，其在實現(xiàn)經(jīng)濟目標時還承擔特定的政策性目標，因此應在考核其經(jīng)濟業(yè)績目標同時重點關(guān)注國有資本的布局，鼓勵國有資本更多地流向主業(yè)。對于公益類國有企業(yè)，要重點監(jiān)管其所提供公共產(chǎn)品、公共服務的質(zhì)量和效率，同時也要兼顧國有資產(chǎn)保值增值。而且在考核過程中針對不同企業(yè)特點差別化考核國有資產(chǎn)保值增值情況，突出對成本控制、服務水平和產(chǎn)品質(zhì)量等考核，也要將社會評價引入考核內(nèi)容之中。
（作者廖紅偉，吉林大學中國國有經(jīng)濟研究中心、經(jīng)濟學院教授，博士生導師；楊良平，吉林大學經(jīng)濟學院博士研究生。）
