【摘要】中國一直維護多邊主義，主張通過多邊機制來攜手應對全球氣候變化問題。雖然中國宣布2030年前碳達峰并不令人意外，但承諾碳中和出人意料。由于中國承諾實現(xiàn)的從碳達峰到碳中和所需時間遠遠短于發(fā)達國家，中國經(jīng)濟和能源結(jié)構(gòu)需要以前所未有的力度向低碳化無碳化深度調(diào)整，壓實地方和行業(yè)主體責任，推進各地區(qū)、各行業(yè)有序達峰。實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標需要巨量投資，迫切需要加快推進綠色金融和全國碳排放交易市場建設(shè)，引導資源合理配置，撬動資源向綠色低碳項目傾斜，推動綠色低碳發(fā)展。同時，中國與國際社會應加強對話與協(xié)調(diào)，推進碳中和進程中的國際合作，盡快制定出能被廣泛接受的政策指南，避免單方面采取措施可能帶來的沖突。
【關(guān)鍵詞】碳達峰 碳中和 碳市場 綠色低碳轉(zhuǎn)型 碳邊境調(diào)節(jié)機制
【中圖分類號】 X51 【文獻標識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.14.008
張中祥，天津大學馬寅初經(jīng)濟學院創(chuàng)院院長、卓越教授、博導，國家能源、環(huán)境和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟研究院院長，亞太政策研究會會士。研究方向為能源經(jīng)濟學與政策、氣候變化經(jīng)濟學與政策、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學與政策、貿(mào)易與環(huán)境、創(chuàng)新與增長。主要著作有《Trade and Climate Change: Focus on Carbon Leakage, Border Carbon Adjustments and WTO Consistency》 《Energy and Environmental Policy in China: Towards a Low-Carbon Economy》等。
2020年9月22日，中國在第75屆聯(lián)合國大會一般性辯論上明確提出“二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和”的目標。2020年12月，中央經(jīng)濟工作會議把做好碳達峰、碳中和工作作為2021年的八項重點任務(wù)之一，并于2021年兩會將該目標首次寫入政府工作報告；2021年3月15日，中央財經(jīng)委員會第九次會議提出，“實現(xiàn)碳達峰、碳中和是一場廣泛而深刻的經(jīng)濟社會系統(tǒng)性變革，要把碳達峰、碳中和納入生態(tài)文明建設(shè)整體布局，拿出抓鐵有痕的勁頭，如期實現(xiàn)2030年前碳達峰、2060年前碳中和的目標”。
作為中國向世界作出的莊嚴承諾，碳達峰、碳中和對中國的發(fā)展既是機遇也是挑戰(zhàn)，將對中國的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)和消費方式等方面產(chǎn)生廣泛與深遠的影響。目前，國家正在編制2030年前碳排放達峰行動方案，研究制定電力、鋼鐵、有色金屬、石化化工、建筑建材、交通等行業(yè)和領(lǐng)域碳達峰實施方案，以加快推進綠色金融和全國碳排放交易市場建設(shè)，引導資源合理配置，撬動資源向綠色低碳項目傾斜，推動綠色低碳發(fā)展，實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標。
中國宣布2030年前碳達峰并不意外，但碳中和承諾出乎意料
2014年11月，習近平主席與時任美國總統(tǒng)奧巴馬舉行會談，宣布了各自2020年后的行動目標，中國承諾2030年二氧化碳排放達到峰值且將努力早日達峰。2009年聯(lián)合國哥本哈根氣候變化大會前，筆者曾應聯(lián)合國政府間氣候變化委員會減緩工作組副主席、時任威尼斯大學校長Carlo Carraro教授之邀，撰寫了題為《中國將于何時、以何種形式承諾控制溫室氣體排放？到2050年的路線圖》的論文（后收錄于Carlo Carraro為國際頂刊《International Environmental Agreements: Politics, Law and Economics》主編的特刊號），從經(jīng)濟學、政治學和全球均衡視角，論證和提出中國應承諾在2030年左右對其溫室氣體排放總量進行控制，并擇時向世界宣布這一總量控制承諾（Zhang, 2011）。相關(guān)研究也表明，中國能夠在2030年前實現(xiàn)碳達峰（Zhang, 2011／2017）。2020年9月中國作出的“二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值”承諾把碳達峰的時間往前提了一點。總的來看，中國宣布力爭在2030年前實現(xiàn)碳達峰并不意外，雖然新的承諾較此前承諾的2030年碳達峰需要付出更多的努力。
然而，中國宣布2060年前實現(xiàn)“碳中和”目標卻是非預期的。世界沒有預料到中國會作出這個承諾，即使在國內(nèi)，估計也只有極少數(shù)相關(guān)部門知曉此事，而地方政府和企業(yè)作為實現(xiàn)“碳中和”目標的主體，在此前并不知曉。2020年12月，中央經(jīng)濟工作會議召開，把“做好碳達峰、碳中和工作”作為2021年的八項重點任務(wù)之一，而不是作為具體內(nèi)容列在某一任務(wù)之下。這說明中央深刻意識到需要有關(guān)部門和機構(gòu)突出工作重點，做好宣傳推動，讓全社會盡快意識到這一承諾的嚴肅性和緊迫性。
代表性的模型研究發(fā)現(xiàn)，實現(xiàn)將全球溫度上升幅度控制在2℃以內(nèi)的目標，需要中國在2025年前碳達峰并迅速下降（Tavoni et al., 2015; Zhang, 2017）。如果中國沒有作出碳中和的承諾，那么碳達峰后的碳排放或許尚不明確，比如，碳排放可能在達峰的水平上維持一段時間，然后下降。但既然中國在世界意料之外提出了碳中和目標，則應力爭早日實現(xiàn)碳達峰并推動碳排放在其后迅速下降。這一研究判斷至關(guān)重要，涉及碳排放達峰行動方案各項指標的確定，以及政策措施的范圍和力度。
中國兩次宣布氣候承諾選擇的平臺意味深長
2020年9月16日中歐領(lǐng)導人舉行會晤，中法德三方明確提出打造“中歐綠色合作伙伴關(guān)系”；9月22日，習近平主席在第75屆聯(lián)合國大會一般性辯論上宣布，中國將力爭在2030年前實現(xiàn)碳達峰、2060年前實現(xiàn)碳中和；12月12日，習近平主席在聯(lián)合國及有關(guān)國家倡議共同舉辦的氣候雄心峰會（旨在紀念《巴黎協(xié)定》五周年）上，進一步宣布到2030年中國單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放將比2005年下降65%以上、非化石能源占一次能源消費比重將達到25%左右、風光發(fā)電總裝機容量將達到12億千瓦以上的國家自主貢獻新舉措。
可見，雖然中國的碳達峰、碳中和目標和自主貢獻新舉措均與中歐領(lǐng)導人的互動或與歐盟領(lǐng)導人邀請的峰會有關(guān)，但中國最終選擇在聯(lián)合國平臺及其相關(guān)活動上宣布關(guān)于碳中和、碳達峰的承諾。這充分說明中國一直是維護多邊主義、主張通過多邊機制來攜手應對全球氣候變化問題的。這才是對“中國承諾”的正確的解讀和應有的認識高度。很遺憾，國內(nèi)有關(guān)部門和媒體，以及相關(guān)學者尚沒有就中國為什么選擇上述平臺和會議宣布氣候承諾的深層意義進行相關(guān)研究和論述。
碳達峰、碳中和目標要求中國經(jīng)濟和能源結(jié)構(gòu)以前所未有的力度深度調(diào)整
多數(shù)發(fā)達國家承諾2050年實現(xiàn)碳中和。歐盟和英國于1990年實現(xiàn)碳達峰，從碳達峰到承諾實現(xiàn)碳中和之間有60年時間；美國于2005年左右實現(xiàn)碳達峰，從碳達峰到承諾實現(xiàn)碳中和之間有45年時間；中國承諾實現(xiàn)從碳達峰到碳中和僅有大約30年時間，遠遠短于發(fā)達國家所用時間。當前中國的絕對排放量高于他國，達峰后中國年減排的速度和力度須遠超發(fā)達國家。因此，中國不僅需要付出艱苦努力，而且因為時間緊迫、任務(wù)艱巨，一定要把準時間表和路線圖，找準主攻方向，避免走彎路、入誤區(qū)。
“碳中和”是指在一定時間內(nèi)直接或間接產(chǎn)生的溫室氣體排放總量，通過植樹造林、碳捕集與封存技術(shù)（Carbon Capture and Storage，以下簡稱CCS）等形式抵消掉，實現(xiàn)溫室氣體的“凈零排放”。然而，中國現(xiàn)在的溫室氣體排放總量與植樹造林產(chǎn)生的碳匯吸收能力相去甚遠，即使不考慮其他溫室氣體的排放，僅化石能源燃燒排放的二氧化碳一年就超過100億噸，而碳匯吸收能力也就6億噸左右，考慮到中國的國土面積，中國碳匯吸收能力增長的空間有限，而CCS技術(shù)又面臨非常高的成本。因此，實現(xiàn)“碳中和”，需要中國把溫室氣體排放總量降到比較低的水平，至少比現(xiàn)在的溫室氣體排放總量低一個數(shù)量級，才可能依靠碳匯和CCS等技術(shù)形式把溫室氣體排放抵消掉。
實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標，首先要求中國以前所未有的力度進行經(jīng)濟結(jié)構(gòu)低碳轉(zhuǎn)型。高能耗高排放傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)將面臨產(chǎn)能壓減，相應地在高能耗高排放行業(yè)的固定資產(chǎn)投資會減少。推進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的低碳轉(zhuǎn)型將創(chuàng)造大量對非化石能源的新增投資、傳統(tǒng)行業(yè)的技改投資、低碳無碳新技術(shù)的新增投資等需求，促進經(jīng)濟綠色高質(zhì)量發(fā)展。當前，中國各地發(fā)展不平衡現(xiàn)象仍然存在，經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、技術(shù)水平和自然資源稟賦存在顯著差異，因此碳達峰在全國的布局、目標的分解和政策實施層面應依據(jù)經(jīng)濟基礎(chǔ)和碳排放情況進行差異化安排，充分體現(xiàn)出區(qū)域差異，壓實地方主體責任，推進各地區(qū)有序達峰；同時，鼓勵經(jīng)濟發(fā)達和有條件的地方率先達峰，為推進國家整體碳達峰承擔更多責任。只有這樣，才能為全國范圍的碳達峰創(chuàng)造有利條件。
從2010年開始，國家先后開展了三批共計87個低碳省市試點。這些試點省市單位GDP能耗和碳排放平均水平比非試點省市下降得更為迅速。上海、深圳、蘇州、寧波等東部城市的碳減排更是走在前列，如上海、深圳已明確提出2025年提前達峰。當然，國家對這些城市的期望不止是達峰，之后的排放控制標準肯定會越來越嚴格。相比之下，西部城市由于碳達峰完成時間和壓力較大，必須給他們留出一定的“碳空間”。不過，從資源稟賦上來看，西部地區(qū)由于具備豐富的太陽能、風力等資源，更適合發(fā)展新能源，在推進碳減排的過程中更占優(yōu)勢。如果國家嚴格實施控制化石燃料的生產(chǎn)和消費，西部地區(qū)能夠充分利用可再生資源實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，將是一個非常好的機遇，但關(guān)鍵在于地方政府是否能夠適時轉(zhuǎn)變發(fā)展思路，建立低碳發(fā)展的體制機制。
此外，“碳中和”要求中國能源消費結(jié)構(gòu)向低碳化無碳化作出深度調(diào)整，實現(xiàn)能源供給結(jié)構(gòu)與之匹配。實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標，需要化石能源比重大幅下降、非化石能源比重大幅上升，這將對煤電產(chǎn)生很大的影響。目前來看，煤依然是中國主要的發(fā)電能源，雖然2020年煤電裝機占全國電力總裝機容量首次低于50%，但全國仍有10.8億千瓦煤電裝機在運行；電廠相對來說是最容易大規(guī)模達峰的主體。面臨碳達峰、碳中和目標約束，中國要嚴控煤電項目，推動煤電裝機在“十四五”時期達峰，并在2030年后快速下降。中國煤電裝機容量未來峰值預計為11～13億千瓦，煤電產(chǎn)能整體增長空間已十分有限。電力部門要在2050年前實現(xiàn)零排放、2060年前實現(xiàn)一定規(guī)模的負排放，才能支撐整個能源系統(tǒng)實現(xiàn)碳中和（清華大學氣候變化與可持續(xù)發(fā)展研究研究，2020）。
由于中國60%的煤炭用于發(fā)電與供熱，這意味著“十四五”時期必須嚴控煤炭消費增長。筆者預計“十四五”時期煤炭需求仍將處于40億噸上下的高位平臺期，但煤炭消費比重會持續(xù)下降；“十五五”時期煤炭消費總量將進入相對較快的下降通道；2040年后，隨著大批燃煤電廠達到服務(wù)年限、可再生能源發(fā)展規(guī)模擴大、儲能規(guī)模化運用，煤炭消費將快速下降；到2050年，煤炭占一次能源消費的比重預計將降至個位數(shù)。另外，在運煤電機組平均運行年齡只有大約12年，離現(xiàn)代煤電廠正常退役還有20~30年時間。讓這些機組提前退役會造成很大的經(jīng)濟損失，特別是在經(jīng)濟不發(fā)達的西部地區(qū)，機組運行年齡更短。避免電廠碳資產(chǎn)的擱置問題需要依靠CCS技術(shù)，因為在尚無其他可行技術(shù)的情況下，可通過CCS來實現(xiàn)凈零碳排放。CCS技術(shù)作為保底技術(shù)，也就是零碳技術(shù)成本的上限，可允許這些煤電機組不至于全部提前退役。未來CCS技術(shù)成本的下降幅度和發(fā)展規(guī)模，也將對控煤和煤炭消費量下降的幅度產(chǎn)生影響。
