2004年，我被調(diào)到國(guó)務(wù)院研究室擔(dān)任副主任。我離開(kāi)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院赴任新崗位時(shí)，去向院里一位老領(lǐng)導(dǎo)請(qǐng)教，請(qǐng)他指點(diǎn)如何做好新的工作。他看我躊躇滿志的樣子非但不鼓勵(lì)，還嚴(yán)肅地對(duì)我說(shuō)“不能把新崗位視為展現(xiàn)你理論水平的舞臺(tái)，你去是為黨中央國(guó)務(wù)院服務(wù)的，收起你的想法，認(rèn)真虛心地看、聽(tīng)、學(xué)和悟。”這個(gè)提醒相當(dāng)程度上端正了我對(duì)新崗位的基本心態(tài)，算得上是給我上了“入職第一課”。2011年我又調(diào)任國(guó)務(wù)院副秘書(shū)長(zhǎng)。行政工作經(jīng)歷不是本書(shū)的重點(diǎn)，我也把握不好什么能說(shuō)什么不能說(shuō)。因此，我還是談一些與學(xué)術(shù)研究相關(guān)的體會(huì)和感悟吧。
沒(méi)有高層拍板決策，就難以突破理念和利益的障礙，也難以承擔(dān)相應(yīng)的改革成本
那種各方面完全達(dá)成一致的重要決策并不多，許多問(wèn)題靠講理論講理念也不能彼此說(shuō)服，因此在充分聽(tīng)取各方面意見(jiàn)后要由高層定奪。改革開(kāi)放較早時(shí)期的決策過(guò)程我知之甚少，但后來(lái)一些重要決策如國(guó)有經(jīng)濟(jì)和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)同等重要，國(guó)有企業(yè)有進(jìn)有退，國(guó)有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度，中國(guó)加入世界貿(mào)易組織，取消農(nóng)業(yè)稅、稅制改革等，沒(méi)有高層拍板決策，就難以突破理念和利益的障礙，也難以承擔(dān)相應(yīng)的改革成本。
以近些年力度很大的環(huán)境保護(hù)措施為例，雖然惡劣環(huán)境事件不斷發(fā)生，輿情反映各個(gè)方面的意見(jiàn)都很大，加快治理的訴求迫切。但真的要行動(dòng)時(shí)，就有許多擔(dān)心和疑問(wèn)，例如影響了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、增加了投入等。這些爭(zhēng)論各有道理和立場(chǎng)，道理還可以討論，但立場(chǎng)不容易改變，說(shuō)理并不能解決分歧。況且學(xué)者們的觀點(diǎn)也不一致，前提和結(jié)論并不相同。一方的觀點(diǎn)認(rèn)為，嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)措施既無(wú)經(jīng)濟(jì)效益也無(wú)社會(huì)公平，影響經(jīng)濟(jì)效益好理解，影響社會(huì)公平的邏輯是：富人講究生活質(zhì)量，窮人卻更需要增加收入，因此環(huán)境保護(hù)偏向富人的訴求。另一方的觀點(diǎn)則認(rèn)為，環(huán)境保護(hù)既有公平也有效益，富人有辦法保護(hù)自己，例如只飲瓶裝水、只吃進(jìn)口食品甚至移居等，而窮人只能承受污染的種種惡果；同時(shí)，惡劣環(huán)境影響健康，大量的醫(yī)療費(fèi)用支出會(huì)抵消從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中獲得的福利。最終并不是爭(zhēng)議中的各方統(tǒng)一了認(rèn)識(shí)，而是最高層下決心必須解決嚴(yán)重的環(huán)境污染問(wèn)題，做出了“綠水青山就是金山銀山”的判斷，此后嚴(yán)格的環(huán)保措施才能出臺(tái)和有效實(shí)施。
試點(diǎn)是我國(guó)推動(dòng)改革的重要辦法，也是中國(guó)公共管理模式的特色
在我國(guó)40多年改革開(kāi)放進(jìn)程中，試點(diǎn)發(fā)揮了重要作用。如此重視試點(diǎn)，除了“尊重地方和基層的經(jīng)驗(yàn)、智慧和首創(chuàng)精神”這個(gè)基本理念外，還有以下幾方面的原因。第一，對(duì)新的制度或政策的實(shí)施效果還看不準(zhǔn)，需要進(jìn)行小范圍實(shí)測(cè)，觀察實(shí)效和完善改革方案。大部分試點(diǎn)都屬于此類(lèi)。第二，表明此事僅在小范圍試行，有進(jìn)退余地，容易與持不同意見(jiàn)者達(dá)成妥協(xié)。例如改革早期的農(nóng)村承包制、建立開(kāi)放特區(qū)、股權(quán)分置改革，以及最近幾年的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)改革等。開(kāi)始時(shí)難以統(tǒng)一意見(jiàn)和拿出普適方案，就從試點(diǎn)起步。第三，允許地方因地制宜推進(jìn)改革。各地情況差距大，工作基礎(chǔ)不同，有些政策不一定適合所有地方，或者不能同時(shí)起步，就以試點(diǎn)的方式分批分期推進(jìn)。例如近幾年的高考改革，需要地方有較好的工作基礎(chǔ)和教育布局，因此就讓自愿先改的省市先行試點(diǎn)。第四，有極少數(shù)試點(diǎn)是具體部門(mén)的“緩兵之計(jì)”，當(dāng)改革呼聲很高，來(lái)自上下的壓力很大時(shí)，先說(shuō)開(kāi)始“試點(diǎn)”緩解壓力，再視情況決定后續(xù)政策。第五，還是在部門(mén)層面，有極少數(shù)試點(diǎn)是“設(shè)租”的一種方式。這種試點(diǎn)往往內(nèi)置優(yōu)惠政策，或者具有政績(jī)顯示度，部門(mén)有試點(diǎn)決定權(quán)，就會(huì)有地方前來(lái)“尋租”。后兩種情形比較特殊就不舉例了。總起來(lái)看，試點(diǎn)能夠積累經(jīng)驗(yàn)、測(cè)試效果、突破障礙和緩沖壓力，是推進(jìn)改革的有效途徑。
試點(diǎn)在中國(guó)改革進(jìn)程中如此重要，但是，學(xué)者們對(duì)試點(diǎn)的分析研究相對(duì)較少。從理論分析角度看，試點(diǎn)效果好并不能得出大面積實(shí)施后的效果也同樣好的結(jié)論。比如，當(dāng)小范圍試點(diǎn)“政府私人合作伙伴（PPP）”項(xiàng)目時(shí)，由于管理精細(xì)且關(guān)注度高，項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程的可控性較好。而當(dāng)大面積推開(kāi)后，有可能出現(xiàn)嚴(yán)重的利益輸送或腐敗問(wèn)題等。我本以為做這種“試點(diǎn)—推廣效果差異評(píng)價(jià)”的研究應(yīng)該不少，但實(shí)際上卻很少能查到類(lèi)似文獻(xiàn)。
學(xué)術(shù)界的意見(jiàn)有較強(qiáng)助推力
當(dāng)多數(shù)學(xué)者有定見(jiàn)時(shí)，決策層往往會(huì)認(rèn)真傾聽(tīng)和對(duì)待。記得1999年起草十五屆四中全會(huì)國(guó)有企業(yè)改革文件時(shí)，研究機(jī)構(gòu)和學(xué)者個(gè)人寫(xiě)給起草組的研究報(bào)告、意見(jiàn)和建議有上百份，絕大多數(shù)都認(rèn)為國(guó)有經(jīng)濟(jì)改革必須有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，不應(yīng)該在一般性行業(yè)中與其他類(lèi)型企業(yè)相競(jìng)爭(zhēng)。這個(gè)“意見(jiàn)包”對(duì)改革決策產(chǎn)生了重要影響。另外，有些情形相對(duì)少見(jiàn)，專業(yè)性強(qiáng)，相關(guān)部門(mén)感到對(duì)事態(tài)和特定處置措施的后果不太有把握，此時(shí)學(xué)者們分析透徹的專業(yè)性建議會(huì)起到重要作用。
近些年來(lái)，隨著信息公開(kāi)程度的提高和網(wǎng)絡(luò)普及后公眾表達(dá)意見(jiàn)的渠道增多，學(xué)者們的意見(jiàn)經(jīng)常受到批評(píng)質(zhì)疑。例如在醫(yī)療改革過(guò)程中，不少經(jīng)濟(jì)和社會(huì)學(xué)方面的專家不同意將基本保障水平定得高，不同意將報(bào)銷(xiāo)比例提得過(guò)高，就被批評(píng)為缺乏對(duì)患者的同情心。現(xiàn)在似乎有一種傾向，專家們表達(dá)觀點(diǎn)時(shí)更加謹(jǐn)慎和隱晦，或者用“兩方面”來(lái)平衡。記得有一個(gè)重要問(wèn)題，幾位專家都有明確意見(jiàn)，但公開(kāi)講時(shí)都講“兩方面”，我問(wèn)他們的意見(jiàn)是“既要……，也要……”，還是“既要……，還要……”，或者是“既要……，更要……”，他們想了想說(shuō)是“既要……，更要……”，由此表達(dá)了他們的傾向性。
確定政府干預(yù)是否合理并不容易
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和對(duì)外開(kāi)放，是我們40多年繁榮的源頭。但是我們的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也確實(shí)與西方不同，政府的干預(yù)相對(duì)較多。我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)高速發(fā)展，快了就容易不穩(wěn)，因此調(diào)控的必要性強(qiáng)于穩(wěn)定發(fā)展的國(guó)家。特別是GDP競(jìng)爭(zhēng)壓力下的地方政府，既有不當(dāng)干預(yù)企業(yè)的行為，也有為企業(yè)賦能的動(dòng)力和能力，能夠助推企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)并增強(qiáng)其競(jìng)爭(zhēng)力。外資企業(yè)的立場(chǎng)和觀點(diǎn)就很有意思，它們長(zhǎng)期受到地方政府較多有形與無(wú)形的關(guān)照，彼時(shí)并未指認(rèn)這種做法不符合市場(chǎng)規(guī)則。最近幾年我們強(qiáng)調(diào)內(nèi)外資平等待遇，一些外商就抱怨中國(guó)投資環(huán)境惡化。我暗自想他們以前“找市長(zhǎng)”就能搞定的訴求，今日也要按程序辦理了。雖然投資環(huán)境還需要進(jìn)一步改善，但這種內(nèi)外資平等的原則沒(méi)有錯(cuò)。過(guò)去幾十年，形勢(shì)發(fā)展變化很快，后來(lái)人們指責(zé)的“壞”的政策往往是那些實(shí)施過(guò)久的“好”的政策。所以原則上講政府干預(yù)要合理是對(duì)的。但是在每一件具體問(wèn)題的處理上，有時(shí)候界線并不清楚。
（作者為清華大學(xué)公共管理學(xué)院院長(zhǎng)、全國(guó)人大社會(huì)建設(shè)委員會(huì)副主任委員。本文摘編自《江小涓學(xué)術(shù)自傳》一書(shū)）
