人類社會進(jìn)入數(shù)字經(jīng)濟時代，數(shù)據(jù)成為基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源。黨中央高度重視發(fā)揮數(shù)據(jù)的重要作用，習(xí)近平總書記作出重要指示，要求發(fā)揮數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)資源作用和創(chuàng)新引擎作用，加快形成以創(chuàng)新為主要引領(lǐng)和支撐的數(shù)字經(jīng)濟。
2019年黨的十九屆四中全會明確了“數(shù)據(jù)要素市場”這個重要概念。2022年6月，中央全面深化改革委員會審議通過《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》（以下簡稱“數(shù)據(jù)二十條”），部署了數(shù)據(jù)要素基礎(chǔ)制度的“四梁八柱”，開啟了數(shù)據(jù)要素市場建設(shè)發(fā)展的新征程，數(shù)據(jù)要素市場建設(shè)從理念形成進(jìn)入實踐探索階段。
數(shù)據(jù)要素市場建設(shè)是重要的制度創(chuàng)新
數(shù)據(jù)的流通使用和治理引起各國的普遍關(guān)注，我國是首個將“數(shù)據(jù)”列為生產(chǎn)要素的國家。新型生產(chǎn)要素的市場建設(shè)是典型的制度創(chuàng)新。在這個過程中，數(shù)據(jù)確權(quán)、數(shù)據(jù)生產(chǎn)、數(shù)據(jù)流通、數(shù)據(jù)收益和數(shù)據(jù)治理等與生產(chǎn)要素配置相關(guān)的經(jīng)濟學(xué)概念和內(nèi)涵等將成為理論研究關(guān)注的問題，工作實踐中顯現(xiàn)的問題更應(yīng)成為理論研究的首要。因此，實踐創(chuàng)新和理論構(gòu)建面臨諸多機遇和挑戰(zhàn)。
第一，中國是數(shù)據(jù)大國，構(gòu)建數(shù)據(jù)要素市場具備有利條件和堅實基礎(chǔ)。
中國作為世界上互聯(lián)網(wǎng)人口最多、制造業(yè)規(guī)模最大和大型城市數(shù)量最多的國家，每天都在產(chǎn)生各類海量數(shù)據(jù)，具備良好的數(shù)據(jù)收集、匯聚、傳輸和計算能力。從消費類數(shù)據(jù)看，2022年年末，中國移動端月活上網(wǎng)人數(shù)達(dá)11.7億，人均上網(wǎng)時長6.9小時，每天消費者在線總時長達(dá)80億小時，高居全球第一，源源不斷產(chǎn)生與個人行為相關(guān)的海量數(shù)據(jù)。從生產(chǎn)類數(shù)據(jù)看，中國制造業(yè)占全球比重近30%，高居全球第一，企業(yè)內(nèi)部數(shù)字化轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)連接水平居全球中上，源源不斷產(chǎn)生與生產(chǎn)行為相關(guān)的海量數(shù)據(jù)。從城市運行數(shù)據(jù)看，中國660個大中型城市中，超過600個進(jìn)行智慧城市建設(shè)，高居全球第一，源源不斷產(chǎn)生與城市運轉(zhuǎn)相關(guān)的海量數(shù)據(jù)。同時，中國5G基站數(shù)量、計算中心數(shù)量、連接5G基站的網(wǎng)民數(shù)量和企業(yè)等均高居全球第一，數(shù)據(jù)收集、匯聚、傳輸和計算等便利高效。由此決定了中國是全球數(shù)據(jù)大國的重要地位，建設(shè)數(shù)據(jù)要素市場對中國未來發(fā)展意義重大。
第二，數(shù)據(jù)的獨特性質(zhì)和創(chuàng)新的挑戰(zhàn)與機遇。
數(shù)據(jù)的獨特性質(zhì)主要體現(xiàn)在五個方面。一是多主體生產(chǎn)，導(dǎo)致數(shù)據(jù)生成過程錯綜復(fù)雜，常常是多方主體相互協(xié)作的結(jié)果，其中包含不同主體不同程度的投入和貢獻(xiàn)，確權(quán)困難；二是多場景復(fù)用方便，一組數(shù)據(jù)可以被不同主體以不同方式重復(fù)利用，在使用上不具有競爭性和排他性，不容易清晰明確主張權(quán)利；三是數(shù)據(jù)中敏感信息多，許多數(shù)據(jù)內(nèi)容多層次多元化，可能承載了需要保護的個人信息和商業(yè)機密，即使匿名化和去標(biāo)識化，也有可能被挖掘出來；四是減損貶值快，絕大部分?jǐn)?shù)據(jù)的價值在于實時性，有研究表明，一年期以上的數(shù)據(jù)貶值達(dá)到98%以上，保值增值十分困難；五是具有交易和交互兩種類型流通方式，特別是交互型流通即數(shù)據(jù)在不同主體間的非交易型流通使用，與其他生產(chǎn)要素流通使用的形態(tài)相比有顯著不同。
第三，實踐探索的輕重緩急與理論創(chuàng)新的實事求是。
在“數(shù)據(jù)二十條”的起草制定中，針對數(shù)據(jù)要素與其他生產(chǎn)要素的不同特點，文件的重點是構(gòu)建起主要架構(gòu)，即“四梁八柱”，許多更具體的內(nèi)容需要不斷探索發(fā)展，并從有社會較多共識、有迫切實踐需求、符合數(shù)據(jù)要素特征、與理論體系有較好契合性等角度梳理工作重點。例如，在起步階段不回避“所有權(quán)”，但更強調(diào)持有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)，讓數(shù)據(jù)先動起來、用起來，就是現(xiàn)階段中國特色數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度的一個鮮明特點。再如，處理好場內(nèi)交易和場外交易的關(guān)系也是現(xiàn)實針對性很強的問題。從實踐看，數(shù)據(jù)流通使用既有通過數(shù)據(jù)交易所完成的場內(nèi)交易，也有企業(yè)之間直接發(fā)生場外交易，更有規(guī)模巨大的非交易型的數(shù)據(jù)交互。因此，“數(shù)據(jù)二十條”并未強調(diào)以哪種流通方式為主，而是提出場內(nèi)交易與場外交易相結(jié)合，不斷探索創(chuàng)新。在公有數(shù)據(jù)開放共享和開發(fā)利用以及構(gòu)建安全貫穿數(shù)據(jù)治理全過程的安全治理模式等方面，也都從理論與實踐的結(jié)合出發(fā)，既提出長遠(yuǎn)發(fā)展方向，也明確當(dāng)下工作重點。
數(shù)據(jù)交易與數(shù)據(jù)交互：數(shù)據(jù)流通的兩條主線
“數(shù)據(jù)二十條”發(fā)布后，數(shù)據(jù)要素市場建設(shè)最顯著的進(jìn)展是各類數(shù)據(jù)交易所的建設(shè)。與此同時，對數(shù)據(jù)流通普遍的認(rèn)識偏差是忽視數(shù)據(jù)交互流通和使用方式。數(shù)據(jù)流通與其他要素流通的顯著差異在于，其并非必須經(jīng)過確權(quán)、定價和交易后才能流通和使用，而是通過數(shù)據(jù)交互方式拉通全產(chǎn)業(yè)鏈全生態(tài)圈的業(yè)務(wù)、相關(guān)各方共同拓展新賽道和分享新收益，這是當(dāng)下數(shù)據(jù)流通和發(fā)揮作用的主要形態(tài)。
第一，場內(nèi)數(shù)據(jù)交易：制度規(guī)則建設(shè)先行和數(shù)據(jù)交易嘗試起步。
“數(shù)據(jù)二十條”發(fā)布后，各地發(fā)展熱情高漲，數(shù)據(jù)交易所快速增加，截至2023年10月底已經(jīng)超過48家。
從各地數(shù)據(jù)交易所的工作推進(jìn)看，總體上是制度建設(shè)和規(guī)則建構(gòu)先行，高頻推進(jìn)的工作包括登記、確權(quán)發(fā)證（持有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)）、價值評估、公共數(shù)據(jù)開放和運營、數(shù)據(jù)鏈建設(shè)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品合規(guī)體系、數(shù)據(jù)安全體系建設(shè)等，以及從數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品到數(shù)據(jù)資產(chǎn)、數(shù)據(jù)資產(chǎn)金融創(chuàng)新的路徑指引等。同時，數(shù)據(jù)交易所的各類主體匯聚也效果明顯，幾家主要的數(shù)據(jù)交易所已經(jīng)入場的各類主體都超過上千家，包括數(shù)據(jù)供給方、數(shù)據(jù)需求方、多種類型數(shù)據(jù)服務(wù)商和數(shù)據(jù)安全技術(shù)開發(fā)主體等。不過從總體上看，場內(nèi)數(shù)據(jù)交易量有限，仍處在嘗試起步階段。
沒有交易發(fā)生甚至沒有場內(nèi)數(shù)據(jù)交易意愿的主體為何“入場”？主要原因在于，數(shù)據(jù)交易所的信息平臺作用突出，能夠促進(jìn)相關(guān)主體之間的充分交流，構(gòu)建良性互動、開放協(xié)作的產(chǎn)業(yè)生態(tài)，共同推動相關(guān)制度建設(shè)。在此共性意愿下，各類主體有各自立場。數(shù)據(jù)擁有方希望在確權(quán)的基礎(chǔ)上能夠交易數(shù)據(jù)并獲得收益，交易不活躍時也期待數(shù)據(jù)能夠被確權(quán)、評估和“入表”，成為數(shù)據(jù)資產(chǎn)。數(shù)據(jù)資產(chǎn)可以增加企業(yè)信譽和改善資產(chǎn)負(fù)債表，不過最有共識的期待是數(shù)據(jù)資產(chǎn)可以用來融資，如數(shù)據(jù)質(zhì)押貸款、數(shù)據(jù)資產(chǎn)擔(dān)保和數(shù)據(jù)資產(chǎn)證券化等。目前，金融業(yè)普遍認(rèn)為，數(shù)據(jù)資產(chǎn)帶來很大的挑戰(zhàn)和機遇，需要積極謹(jǐn)慎研究，試點探索先行。對數(shù)據(jù)服務(wù)商來說，能在數(shù)據(jù)交易所得到某種方式的增信并預(yù)期能為數(shù)據(jù)交易所中的各類主體提供服務(wù)，是其“入場”的重要動力。先行進(jìn)入獲得信息得到增信并期待在未來海量數(shù)據(jù)交易中抓住先機，是所有主體的共同愿望。
第二，場外數(shù)據(jù)交互：多種場景拉通支撐業(yè)務(wù)擴展。
數(shù)據(jù)的交互利用是當(dāng)前數(shù)據(jù)流通更為廣泛使用的商業(yè)模式。數(shù)據(jù)或數(shù)據(jù)產(chǎn)品并非用來直接“交易”獲利，而是為了業(yè)務(wù)發(fā)展。也就是企業(yè)和組織通過與內(nèi)部各方以及與業(yè)務(wù)相關(guān)外部各方共享數(shù)據(jù)來支撐業(yè)務(wù)打通和創(chuàng)造新價值，各方共享業(yè)務(wù)發(fā)展帶來的紅利。數(shù)據(jù)交互的主流模式是API（應(yīng)用程序編程接口）模式，即通過應(yīng)用程序接口拉通數(shù)據(jù)，這種模式允許不同的應(yīng)用程序或系統(tǒng)之間進(jìn)行數(shù)據(jù)交換和集成，實現(xiàn)數(shù)據(jù)流通和共享。API模式在數(shù)據(jù)流通中的應(yīng)用非常廣泛，可以幫助實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)交換、數(shù)據(jù)遷移、數(shù)據(jù)同步等功能。API模式下并沒有數(shù)據(jù)交易發(fā)生，因此，數(shù)據(jù)持有方?jīng)]有確權(quán)、估值、“入表”和交易規(guī)則等服務(wù)需求，但是需要解決數(shù)據(jù)交互中匿名化標(biāo)準(zhǔn)、隱私保護責(zé)任邊界、數(shù)據(jù)跨境流動、數(shù)據(jù)安全技術(shù)開發(fā)、大企業(yè)數(shù)據(jù)壟斷等問題。
各類平臺的數(shù)據(jù)交互情況主要體現(xiàn)在以下幾個方面。
首先是消費平臺。數(shù)據(jù)主要用于全鏈條業(yè)務(wù)和跨界業(yè)務(wù)打通（數(shù)據(jù)交互）而非數(shù)據(jù)交易。例如，跨境電商平臺有海量實時數(shù)據(jù)，為平臺上的國內(nèi)外客戶和商戶服務(wù)，打通全鏈條數(shù)據(jù)交互，通過消費者偏好感知、智能廣告推送、獲得客戶訂單、生產(chǎn)者排產(chǎn)制造、商戶發(fā)貨、物流體系配送直到商品交付給消費者這個運作全鏈條的數(shù)據(jù)拉通，支持平臺全球業(yè)務(wù)發(fā)展和生態(tài)圈的不斷拓展。再如，銀行數(shù)據(jù)也主要用來進(jìn)行風(fēng)控、識別客戶、推送服務(wù)以及各種衍生服務(wù)圈的開拓，而不會通過“確權(quán)-交易”這種方式來流通利用。
其次是產(chǎn)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)平臺。產(chǎn)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)的初心就是通過數(shù)據(jù)交互支持產(chǎn)業(yè)鏈從供應(yīng)端到客戶端各個環(huán)節(jié)的業(yè)務(wù)銜接和融通，提高產(chǎn)業(yè)全鏈運行效率。另一類產(chǎn)業(yè)平臺是復(fù)雜場景下全域數(shù)據(jù)的拉通，例如，全過程智能電網(wǎng)建設(shè)、智慧城市建設(shè)中多場景數(shù)據(jù)的匯聚和應(yīng)用。這兩種情形下，平臺有可能將行業(yè)、領(lǐng)域知識與經(jīng)驗進(jìn)行數(shù)字化封裝，提供優(yōu)秀的服務(wù)組件，適應(yīng)特定企業(yè)和特定場景的應(yīng)用需要，但此時的供需雙方可以直接溝通，而且交易的是數(shù)字產(chǎn)品，而不是數(shù)據(jù)要素。
再次是公共數(shù)據(jù)的開放共享。政府和各類公共部門及企事業(yè)單位生產(chǎn)存儲大量數(shù)據(jù)，而且是高質(zhì)量數(shù)據(jù)?，F(xiàn)實中普遍服務(wù)類型的公共數(shù)據(jù)主要通過兩種數(shù)據(jù)交互方式提供服務(wù)。一是中央到地方的政府服務(wù)平臺，縱向數(shù)據(jù)與橫向數(shù)據(jù)匯聚或貫通，為公眾提供異地或跨層級的數(shù)字化服務(wù)。二是政府建立公共數(shù)據(jù)專區(qū)，匯聚政府各部門掌握的多種類型數(shù)據(jù)，為需要了解市場主體信用狀況的機構(gòu)提供相關(guān)信息服務(wù)，“原始數(shù)據(jù)不出域、數(shù)據(jù)可用不可見”，既能助力信用良好企業(yè)獲得金融服務(wù)，又能保護企業(yè)相關(guān)商業(yè)秘密。
最后是通用人工智能模型應(yīng)用。無論是搜索平臺通過人工智能實現(xiàn)極高匹配度的內(nèi)容分發(fā)和信息輸出、內(nèi)容平臺實現(xiàn)極為豐富的智能化內(nèi)容生成、社交平臺實現(xiàn)人機極高效率交互，還是人工智能模型在垂直領(lǐng)域的落地應(yīng)用，訓(xùn)練模型所需要的多模態(tài)海量數(shù)據(jù)多數(shù)不是經(jīng)過確權(quán)后的數(shù)據(jù)交易這種方式來獲得的，而是用海量交互方式或網(wǎng)絡(luò)抓取方式獲取數(shù)據(jù)。
第三，場外數(shù)據(jù)交易前景廣闊。
一類場景是經(jīng)濟社會的智能化轉(zhuǎn)型。其本質(zhì)是將物理場景數(shù)據(jù)化并將兩者有效協(xié)同。智能化轉(zhuǎn)型的市場有多大，智能化轉(zhuǎn)型服務(wù)的市場就有多大，有些企業(yè)采用專業(yè)數(shù)據(jù)生產(chǎn)商提供數(shù)據(jù)庫或數(shù)據(jù)組件，有些企業(yè)購買數(shù)字化轉(zhuǎn)型解決方案或各種形式多樣的轉(zhuǎn)型服務(wù)。另一類場景是解決數(shù)據(jù)無法流通時的數(shù)據(jù)共享問題。由于隱私保護或其他政策限制以及競爭關(guān)系，一些領(lǐng)域數(shù)據(jù)無法匯聚或拉通，數(shù)據(jù)服務(wù)商提供聯(lián)邦數(shù)據(jù)和計算解決方案，私有化部署，“數(shù)據(jù)不動算法動”，這為各種數(shù)據(jù)技術(shù)服務(wù)商提供了商機。由于技術(shù)持續(xù)升級，該類服務(wù)需求量大且不斷升級迭代，不過目前主要采取需求方與生產(chǎn)方直接交易的方式。從技術(shù)類型和交易規(guī)?？?，數(shù)據(jù)交易所這類交易平臺發(fā)揮著品質(zhì)保障、信用保障、金融服務(wù)和撮合交易等作用，有很好的發(fā)展前景。
數(shù)據(jù)跨境流動：交互為主拉通全球業(yè)務(wù)及監(jiān)管模式
數(shù)據(jù)跨境流動主要采取數(shù)據(jù)交互的方式進(jìn)行，單獨將其列舉出來做分析，是因為這個問題面臨的當(dāng)下緊迫性和處理方式的特殊要求。數(shù)據(jù)跨境流動的主體是跨國運營的企業(yè)和組織，目的是通過企業(yè)內(nèi)部以及相關(guān)業(yè)務(wù)生態(tài)內(nèi)各方的數(shù)據(jù)交互，拉通全球業(yè)務(wù)鏈和統(tǒng)籌全球業(yè)務(wù)運行。
對數(shù)據(jù)跨境流動進(jìn)行監(jiān)管是各國的共同做法。我們目前主要采用發(fā)布規(guī)則并逐單核準(zhǔn)模式。這種方式有利于數(shù)據(jù)跨境流動安全，但對政府和企業(yè)來說負(fù)擔(dān)較重、效率有待提升。從國際經(jīng)驗和我國一些數(shù)據(jù)交易機構(gòu)的實踐看，需要將審核企業(yè)數(shù)據(jù)合規(guī)能力和審核數(shù)據(jù)內(nèi)容合規(guī)性相結(jié)合。
第一，審核企業(yè)數(shù)據(jù)保護的合規(guī)能力。美國主張通過行業(yè)自律實現(xiàn)數(shù)據(jù)跨境自由流動。企業(yè)制定隱私政策的標(biāo)準(zhǔn)，最具代表性的為ISO/IEC 29100系列標(biāo)準(zhǔn)。但數(shù)據(jù)跨境流動涉及雙方或多方，因此，美國大力推動亞太經(jīng)濟合作組織（APEC）采用跨境隱私規(guī)則（Cross-Border Privacy Rules，CBPR），強調(diào)“數(shù)據(jù)持有者標(biāo)準(zhǔn)”是一種企業(yè)數(shù)據(jù)合規(guī)能力標(biāo)準(zhǔn)。CBPR體系是一項企業(yè)和各類組織自愿認(rèn)證體系，通過認(rèn)證后，認(rèn)證企業(yè)內(nèi)部和企業(yè)之間個人信息的跨境傳輸應(yīng)不受阻礙。
第二，制定白名單。歐盟執(zhí)行的是白名單管理制度，CBPR體系的本質(zhì)也是白名單，但主要針對企業(yè)和各類組織。而歐盟的白名單指經(jīng)過歐盟認(rèn)定的對個人數(shù)據(jù)保護充分的國家、地區(qū)或國際組織，如果達(dá)到要求就可以直接向其傳輸數(shù)據(jù)，不必采取進(jìn)一步的保護措施。評估的主要內(nèi)容是對個人隱私的保護。
第三，制定標(biāo)準(zhǔn)合同（Standard Contractual Clause，SCC）。如果一個國家或地區(qū)不在歐盟認(rèn)定的個人數(shù)據(jù)得到充分保護的白名單中，此時企業(yè)將歐盟的個人數(shù)據(jù)傳輸?shù)竭@些地方，則需要采取其他豁免途徑，如簽訂標(biāo)準(zhǔn)合同、約束性企業(yè)規(guī)則、獲得數(shù)據(jù)主體同意等。其中，標(biāo)準(zhǔn)合同應(yīng)用最為廣泛。標(biāo)準(zhǔn)合同要求明確個人信息被傳輸?shù)姆绞胶屯緩剑瑐€人信息被傳輸?shù)牡攸c、接收方和用途，個人信息被傳輸?shù)暮戏ㄐ院桶踩员Ｕ洗胧?，出現(xiàn)違規(guī)行為的責(zé)任追究機制等。
第四，制定負(fù)面清單。美國2010年界定的“重要數(shù)據(jù)”范圍包括農(nóng)業(yè)、受控技術(shù)信息、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、地理產(chǎn)品信息、情報、核、隱私、安全法案信息等17個門類。這些數(shù)據(jù)特別是受控技術(shù)信息出境要受到數(shù)據(jù)安全審查，審查內(nèi)容和程序則依據(jù)相關(guān)法案。
無論哪種審查方式都不涉及“數(shù)據(jù)交易的合規(guī)性”，而只針對“數(shù)據(jù)跨境流動的合規(guī)性”。實踐背景就是數(shù)據(jù)跨境流動，主要是跨國企業(yè)集團內(nèi)部數(shù)據(jù)流通，以及跨國經(jīng)營企業(yè)在其全球產(chǎn)業(yè)鏈條和產(chǎn)業(yè)生態(tài)內(nèi)的數(shù)據(jù)流通，其重點在于數(shù)據(jù)跨境交互，而不是交易。對于我國數(shù)據(jù)跨境流動的商業(yè)模式和監(jiān)管制度，要深刻理解這個實踐背景，從實際出發(fā)，參考借鑒其他國家經(jīng)驗，持續(xù)創(chuàng)新和完善。
總之，數(shù)據(jù)要素市場是一種新型要素市場，發(fā)展模式和監(jiān)管制度都要符合這個新型市場的特點和規(guī)律，讓數(shù)據(jù)創(chuàng)造價值的潛力充分發(fā)揮，讓相關(guān)問題和挑戰(zhàn)受到有效監(jiān)管，為數(shù)字時代經(jīng)濟社會發(fā)展進(jìn)步提供強大動力和有效支撐。
