對(duì)于首都發(fā)展的內(nèi)涵與外延的理解，可以從政治和功能、空間和城市、制度和秩序、要素和系統(tǒng)、歷史和演化等五種路徑出發(fā)，這樣可以實(shí)現(xiàn)對(duì)首都發(fā)展的立體式、系統(tǒng)性和全面性的理解。從這五個(gè)路徑出發(fā)，可形成認(rèn)識(shí)首都發(fā)展內(nèi)涵與外延的十個(gè)維度。
黨的十九屆五中全會(huì)審議通過(guò)了《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》（以下簡(jiǎn)稱《建議》）?！督ㄗh》指出“十四五”時(shí)期是中國(guó)開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程、向第二個(gè)百年目標(biāo)進(jìn)軍的第一個(gè)五年，需要貫徹新發(fā)展理念，建構(gòu)新發(fā)展格局，邁向新發(fā)展階段，《建議》還提出了一系列具有前瞻性、系統(tǒng)性、戰(zhàn)略性的發(fā)展目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)。
北京作為首都，具有義不容辭的使命和責(zé)任按照新發(fā)展理念、新發(fā)展格局和新發(fā)展階段的要求來(lái)推動(dòng)首都發(fā)展，加快實(shí)現(xiàn)建設(shè)國(guó)際一流的和諧宜居之都的戰(zhàn)略目標(biāo)。為此，我們需要重新對(duì)首都發(fā)展的內(nèi)涵與外延進(jìn)行研究，厘清首都發(fā)展的內(nèi)在邏輯，謀劃布局“十四五”時(shí)期首都發(fā)展的重點(diǎn)任務(wù)和關(guān)鍵要素，推動(dòng)首都高質(zhì)量發(fā)展。
對(duì)于首都發(fā)展的內(nèi)涵與外延的理解，可以從政治和功能、空間和城市、制度和秩序、要素和系統(tǒng)、歷史和演化等五種路徑出發(fā)，這樣可以實(shí)現(xiàn)對(duì)首都發(fā)展的立體式、系統(tǒng)性和全面性的理解。政治和功能的路徑是認(rèn)識(shí)首都發(fā)展的第一個(gè)路徑，其核心是回答首都發(fā)展為了誰(shuí)?？臻g和城市的路徑是認(rèn)識(shí)首都發(fā)展的第二個(gè)路徑，其核心是回答首都發(fā)展在什么樣的地域展開，以什么樣的形式呈現(xiàn)。制度和秩序的路徑是認(rèn)識(shí)首都發(fā)展的第三個(gè)路徑，其核心是回答人類集體行動(dòng)通過(guò)什么方式來(lái)展開，最終呈現(xiàn)什么樣的狀態(tài)。要素和系統(tǒng)的路徑是認(rèn)識(shí)首都發(fā)展的第四個(gè)路徑，其核心是回答發(fā)展意味著什么，發(fā)展由哪些因素驅(qū)動(dòng)。歷史和演化的路徑是認(rèn)識(shí)首都發(fā)展的第五個(gè)路徑，其核心是回答首都發(fā)展的過(guò)去和歷史前提是什么，未來(lái)會(huì)朝著什么方向發(fā)展。從這五個(gè)路徑出發(fā)，可形成認(rèn)識(shí)首都發(fā)展內(nèi)涵與外延的十個(gè)維度。
人民維度
習(xí)近平總書記指出，人民城市人民建設(shè)，人民城市為人民。首都發(fā)展需要提升人民的獲得感、安全感和幸福感。在做好“七有”和“五性”工作的同時(shí)，要讓人民成為首都發(fā)展的主體，通過(guò)激發(fā)人民的主體性、參與性和創(chuàng)造性，為首都發(fā)展提供持久動(dòng)力。“四個(gè)服務(wù)”中就包含為市民服務(wù)，要讓市民是否滿意成為首都發(fā)展的根本性標(biāo)準(zhǔn)。這要求首都要進(jìn)一步把“接訴即辦”中的“響應(yīng)率”、“滿意率”和“問(wèn)題解決率”等作為重點(diǎn)。
從人民維度理解首都發(fā)展，需要統(tǒng)籌好安全與發(fā)展，安全既是發(fā)展的底線，也是人民最關(guān)注的問(wèn)題。首都發(fā)展的安全觀要將總體國(guó)家安全觀與城市風(fēng)險(xiǎn)治理相結(jié)合，邁向具有安全、韌性和彈性的首都發(fā)展新階段。其中，除了傳統(tǒng)的城市安全之外，尤其是要重視城市中的公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)，要以疫情防控為基礎(chǔ)，推動(dòng)首都公共衛(wèi)生體系建構(gòu)。
功能維度
首都是一個(gè)政治概念，因此對(duì)于首都發(fā)展首先需要從功能性考慮，尤其是政治功能上考慮。首都的政治性，使得首都發(fā)展與其他地方發(fā)展既有共性，又有其獨(dú)特性，而處理好“都與城”之間的關(guān)系是首都發(fā)展首先需要面對(duì)的問(wèn)題。首都發(fā)展是一個(gè)涵蓋北京發(fā)展，但又不僅僅是北京發(fā)展的概念體系，做好首都發(fā)展需要將國(guó)家戰(zhàn)略和要素與北京實(shí)際有機(jī)結(jié)合。
因此，從功能維度上看，首都發(fā)展重點(diǎn)是推進(jìn)“四個(gè)中心”建設(shè)，疏解非首都功能，做好“四個(gè)服務(wù)”。無(wú)論是“四個(gè)中心”，還是“四個(gè)服務(wù)”，其內(nèi)在邏輯是一致的，首都發(fā)展的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)要看其功能實(shí)現(xiàn)程度，是否通過(guò)首都發(fā)展實(shí)現(xiàn)“四個(gè)中心”的定位和建設(shè)目標(biāo)。“十四五”時(shí)期的首都發(fā)展要緊緊圍繞“四個(gè)中心”戰(zhàn)略定位來(lái)謀劃發(fā)展，使發(fā)展與功能定位有機(jī)契合，在實(shí)現(xiàn)功能定位中促進(jìn)發(fā)展，通過(guò)發(fā)展來(lái)謀劃和推動(dòng)功能定位落地。
空間維度
首都發(fā)展需要在一定的空間中展開，這使得首都發(fā)展最終需要通過(guò)國(guó)土空間布局來(lái)實(shí)現(xiàn)。從空間維度來(lái)理解首都發(fā)展，至少存在三個(gè)尺度，即全球、區(qū)域、市域。
從全球尺度理解，首都發(fā)展無(wú)論是在國(guó)際交往中心建設(shè)，還是全球科創(chuàng)中心的推進(jìn)，以及雙循環(huán)新發(fā)展格局中，都具有重要意義。首都發(fā)展只有放在全球空間尺度之下，才能夠?qū)崿F(xiàn)首都功能定位，才能夠展示大國(guó)首都形象，才能夠率先實(shí)現(xiàn)高水平發(fā)展。
從區(qū)域尺度理解，首都發(fā)展要在國(guó)家整體區(qū)域發(fā)展格局中謀求自身發(fā)展，重點(diǎn)是要實(shí)現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展，要為京津冀協(xié)同發(fā)展和現(xiàn)代化都市圈作出貢獻(xiàn)。首都發(fā)展要在區(qū)域協(xié)同發(fā)展中考慮自身發(fā)展，實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展，無(wú)論是非首都功能疏解，還是世界級(jí)城市群建立，都需要處理好自身發(fā)展與協(xié)同發(fā)展的關(guān)系。
從市域尺度理解，首都發(fā)展需要在自身內(nèi)部空間實(shí)現(xiàn)平衡協(xié)同發(fā)展。首都發(fā)展的多樣性要求在內(nèi)部空間中得到有效布局，這也是首都發(fā)展面臨的又一個(gè)空間尺度問(wèn)題。當(dāng)前，對(duì)于首都發(fā)展而言，需要重點(diǎn)處理好一核與兩翼之間的關(guān)系、中心城區(qū)與郊區(qū)之間的關(guān)系。
城市維度
首都發(fā)展是城市發(fā)展，更是超大城市發(fā)展，這意味著需要遵循城市發(fā)展自身的規(guī)律。因此，需要從城市維度理解首都發(fā)展，從推進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展的角度來(lái)推進(jìn)首都發(fā)展。對(duì)于城市而言，可以有很多視角去理解，對(duì)于中國(guó)特色的城市發(fā)展而言，至少需要做好城市的規(guī)劃、建設(shè)和管理工作。因此，“十四五”時(shí)期，首都發(fā)展需要按照習(xí)近平總書記對(duì)北京重要講話精神，做好首都的規(guī)劃、建設(shè)和管理工作，從而為首都發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ)。
首都規(guī)劃是中央事權(quán)，需要保障規(guī)劃的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，按照北京城市總體規(guī)劃做好“十四五”時(shí)期的首都發(fā)展工作。事實(shí)上，北京城市總體規(guī)劃時(shí)間到2035年，與黨中央關(guān)于未來(lái)發(fā)展的部署內(nèi)在一致。為此，北京需要以貫徹規(guī)劃為基礎(chǔ)做好首都發(fā)展工作。與此同時(shí)，首都建設(shè)也是首都發(fā)展的重要內(nèi)容，它需要按照高品質(zhì)和高標(biāo)準(zhǔn)的要求推進(jìn)首都各項(xiàng)建設(shè)。而首都管理更是首都發(fā)展的應(yīng)有之義，管理好首都才能夠?yàn)槭锥及l(fā)展提供較好的環(huán)境。
制度維度
制度為發(fā)展提供了激勵(lì)和約束，高質(zhì)量發(fā)展需要高質(zhì)量制度體系。制度更是一個(gè)國(guó)家和地區(qū)長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施，良好的發(fā)展需要高水平制度支撐。
首都發(fā)展在“十四五”時(shí)期需要圍繞首都高質(zhì)量發(fā)展的制度基礎(chǔ)，推進(jìn)首都制度體系建設(shè)。在首都發(fā)展的制度體系建構(gòu)中，可以圍繞基礎(chǔ)性制度、根本性制度和重要性制度展開，使首都發(fā)展與首都制度共生演化。為此，需要針對(duì)首都發(fā)展面臨的制度短板和障礙，有針對(duì)性地開展制度創(chuàng)新，彌補(bǔ)首都發(fā)展的制度缺陷，為首都可持
續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。
秩序維度
從秩序維度理解首都發(fā)展，就是從動(dòng)態(tài)和互動(dòng)的角度理解首都發(fā)展，要求首都發(fā)展建立在良好的秩序基礎(chǔ)之上，要維護(hù)好市場(chǎng)秩序、創(chuàng)新秩序、社會(huì)秩序、生態(tài)秩序、文化秩序、治理秩序等。首都發(fā)展有了良好秩序，才能夠?qū)崿F(xiàn)自我循環(huán)，以及為首都發(fā)展建立強(qiáng)大的內(nèi)生力量。
秩序與一定的歷史和文化聯(lián)系在一起，不同秩序之間具有互嵌性，發(fā)展也是在秩序中才能夠可持續(xù)。“十四五”時(shí)期，首都發(fā)展需要著眼于基礎(chǔ)性秩序建構(gòu)，形成有利于首都高質(zhì)量發(fā)展的秩序體系。針對(duì)首都發(fā)展的基礎(chǔ)性秩序問(wèn)題，需要進(jìn)行體制性、結(jié)構(gòu)性和制度性變革，避免短期化思維給發(fā)展帶來(lái)的挑戰(zhàn)和阻礙。
要素維度
首都發(fā)展是一系列要素相互作用的產(chǎn)物，主要包括人力、技術(shù)、資本、土地、信息、數(shù)據(jù)等不同要素。高質(zhì)量的首都發(fā)展需要有高標(biāo)準(zhǔn)、高水平的生產(chǎn)要素，沒(méi)有要素，發(fā)展就成為無(wú)源之水。傳統(tǒng)上，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和發(fā)展主要是資本驅(qū)動(dòng)，隨著新一代信息技術(shù)發(fā)展，技術(shù)和人力資本在發(fā)展中的作用越來(lái)越突出，如何讓各種要素有序發(fā)展和自然涌現(xiàn)，成為首都發(fā)展的重點(diǎn)。
人才應(yīng)該成為首都發(fā)展的第一要素，如何吸引人才、培育人才、關(guān)愛人才、留住人才和激發(fā)人才潛力是首都發(fā)展的主要內(nèi)容。技術(shù)應(yīng)該成為首都發(fā)展的第二要素，如何實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵技術(shù)突破，如何將技術(shù)應(yīng)用到首都發(fā)展的各個(gè)方面，是首都發(fā)展需要考慮的內(nèi)容。土地應(yīng)該成為首都發(fā)展的第三要素，其核心和關(guān)鍵是如何實(shí)現(xiàn)土地減量發(fā)展和集約發(fā)展，將更多土地用于高質(zhì)量發(fā)展。資本、信息、數(shù)據(jù)、管理等其他要素，在“十四五”時(shí)期的首都發(fā)展中也需要考慮，如何真正將這些要素最優(yōu)使用，是未來(lái)面臨的難題。
系統(tǒng)維度
首都發(fā)展是一個(gè)系統(tǒng)，是包含政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等各個(gè)子系統(tǒng)的一個(gè)大系統(tǒng)。首都發(fā)展既是整個(gè)系統(tǒng)的全面發(fā)展，又是各個(gè)子系統(tǒng)獨(dú)立發(fā)展和相互協(xié)調(diào)發(fā)展的過(guò)程，在“十四五”時(shí)期要圍繞這些子系統(tǒng)的發(fā)展做文章，同時(shí)要推動(dòng)子系統(tǒng)之間協(xié)同，實(shí)現(xiàn)首都發(fā)展的系統(tǒng)性變革。
比如，在經(jīng)濟(jì)子系統(tǒng)中，首都發(fā)展要在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展中下功夫，圍繞“三城一區(qū)”做文章，讓創(chuàng)新在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮更大作用。在實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的同時(shí)，首都也需要在高精尖產(chǎn)業(yè)上下功夫，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)創(chuàng)新、原創(chuàng)性成果與產(chǎn)業(yè)發(fā)展有機(jī)協(xié)同。
再如，在社會(huì)子系統(tǒng)中，首都發(fā)展應(yīng)在公共服務(wù)均等化、社會(huì)治理方面邁出新步伐。其中公共服務(wù)要圍繞著“七有”和“五性”來(lái)做文章，社會(huì)治理方面要圍繞著“吹哨報(bào)到”和“接訴即辦”等做文章，實(shí)現(xiàn)法治、德治、自治有機(jī)結(jié)合，推動(dòng)首都城市社會(huì)治理現(xiàn)代化。民生和社會(huì)應(yīng)該是首都發(fā)展的重點(diǎn)，只有創(chuàng)造宜居的環(huán)境，才能夠激發(fā)人才的創(chuàng)造力。
歷史維度
北京的建都史有800多年，作為新中國(guó)首都有70多年，更是歷史文化名城，有著豐富的歷史文化傳統(tǒng)。如何讓首都發(fā)展與北京歷史、文化傳統(tǒng)等有機(jī)結(jié)合，讓首都發(fā)展有歷史和文化味道，是首都發(fā)展的重大問(wèn)題。任何偉大城市無(wú)不是歷史與現(xiàn)代、傳統(tǒng)與創(chuàng)新的完美融合，在歷史傳承中創(chuàng)造新的文明和輝煌。因此，“十四五”時(shí)期，首都發(fā)展需要在大歷史和大視野中推進(jìn)，要有大格局和大氣魄。
我們要系統(tǒng)評(píng)估首都發(fā)展的遺產(chǎn)和優(yōu)勢(shì)，分析首都發(fā)展的短板和弱項(xiàng)，在過(guò)去首都發(fā)展的脈絡(luò)中尋找未來(lái)突破的方向。因此，“十四五”時(shí)期首都發(fā)展首先需要對(duì)過(guò)去五年，尤其是習(xí)近平總書記對(duì)北京重要講話精神之后的首都發(fā)展變革進(jìn)行梳理，從中尋找優(yōu)勢(shì)和不足，在堅(jiān)持中發(fā)展，處理好守正和創(chuàng)新的關(guān)系。
演化維度
首都發(fā)展不僅處在中國(guó)歷史的演進(jìn)中，而且處在世界歷史的演進(jìn)中，它會(huì)受到世界政治經(jīng)濟(jì)格局、技術(shù)創(chuàng)新、新一代信息革命等因素影響，更會(huì)受到人類認(rèn)知、觀念、組織和制度革命等因素影響。在當(dāng)前世界新一代信息技術(shù)革命浪潮中，首都如何能夠?qū)崿F(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，是從演化維度理解首都發(fā)展的關(guān)鍵。
要讓首都發(fā)展在世界潮流中保持領(lǐng)先地位，就需要在開放的首都發(fā)展系統(tǒng)中下功夫，形成一個(gè)開放、創(chuàng)新、自主的發(fā)展生態(tài)。在這樣的發(fā)展生態(tài)中，新的發(fā)展觀念能夠自然涌現(xiàn)，新的技術(shù)創(chuàng)新，尤其是突破性技術(shù)創(chuàng)新能夠不斷實(shí)現(xiàn)。要實(shí)現(xiàn)面向未來(lái)的首都發(fā)展，“十四五”時(shí)期是關(guān)鍵，北京仍然需要在多方面進(jìn)行努力。
(作者為中國(guó)人民大學(xué)黨委書記、首都發(fā)展與戰(zhàn)略研究院院長(zhǎng)）
