直接授權(quán)模式是指政府直接授予出資人職責(zé)的模式，間接授權(quán)模式是指國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)授予出資人職責(zé)的模式。兩種模式是國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司試點(diǎn)的重要內(nèi)容。兩類公司改革試點(diǎn)以來(lái)，中央和地方的國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)模式主要以間接授權(quán)模式為主。兩種模式各有利弊，從實(shí)踐看，間接授權(quán)利弊體現(xiàn)得比較充分，好處是快速推進(jìn)試點(diǎn)、試點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)較小、充分利用現(xiàn)有企業(yè)的能力；問題則包括增加委托代理環(huán)節(jié)、授權(quán)不充分、難以跨部門發(fā)揮資本布局調(diào)整作用等。建議加快授權(quán)模式試點(diǎn)步伐，分類推進(jìn)授權(quán)模式改革：深化間接授權(quán)模式改革，實(shí)現(xiàn)充分授權(quán)；選擇具備條件的中央兩類公司探索直接授權(quán)模式；探索國(guó)有資本的基金化管理模式；對(duì)兩類公司建立科學(xué)有效的考核評(píng)價(jià)體系。
黨的十八屆三中全會(huì)首次提出改組、組建國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司（簡(jiǎn)稱“兩類公司”）。目前，從中央到地方都在積極推進(jìn)兩類公司試點(diǎn)，取得了一定的成效，但改革進(jìn)度相對(duì)滯后。2018年國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)兩類公司改革試點(diǎn)的實(shí)施意見明確提出，按照國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)授予出資人職責(zé)和政府直接授予出資人職責(zé)兩種模式開展試點(diǎn)，即對(duì)間接授權(quán)和直接授權(quán)模式開展試點(diǎn)比較，作為兩類公司機(jī)制探索的重要內(nèi)容。從實(shí)踐看，間接授權(quán)模式試點(diǎn)在不斷推進(jìn)，但兩種模式的試點(diǎn)比較工作還沒有破題，成為兩類公司改革的一個(gè)瓶頸。深化對(duì)兩類公司的改革，必須高度重視授權(quán)模式的改革，特別是大膽探索直接授權(quán)模式，充分激發(fā)兩類公司的活力，有效發(fā)揮兩類公司的功能作用。
當(dāng)前兩類公司試點(diǎn)主要采取間接授權(quán)模式
我國(guó)積極推進(jìn)兩類公司試點(diǎn)工作。據(jù)研究統(tǒng)計(jì)，截至2019年底，我國(guó)中央層面已改組21家兩類公司，基本為“翻牌”改建。省級(jí)層面已改組新建150多家，70%以上為“翻牌”改建的兩類公司。
由于試點(diǎn)企業(yè)多為國(guó)資監(jiān)管部門監(jiān)管的國(guó)有企業(yè)“翻牌”改建，因此，當(dāng)前兩類公司試點(diǎn)基本采取間接授權(quán)模式，即由國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)授權(quán)方式。從中央和各地的實(shí)踐看，對(duì)“翻牌”改建的兩類公司，存在授權(quán)不充分的情況。一些地方也新設(shè)了少量的兩類公司，劃入了國(guó)有股權(quán)或整體企業(yè)，但存在新設(shè)的兩類公司僅“持股并表”或享有分紅等少數(shù)權(quán)益現(xiàn)象，主要出資人職權(quán)仍由國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)施。
僅少數(shù)地方在探索政府直接授權(quán)模式。例如，山西省近期開展了大膽試點(diǎn)，2020年5月省國(guó)資委把發(fā)展戰(zhàn)略、企業(yè)重組、資本收益、產(chǎn)權(quán)（股權(quán)）流轉(zhuǎn)、資本運(yùn)作、企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核等出資人管資本職責(zé)全部轉(zhuǎn)授給省國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，賦予公司相對(duì)完整的出資人職責(zé)。
直接授權(quán)在我國(guó)并非新事物，在國(guó)資委成立前，我國(guó)授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制曾以直接授權(quán)和授權(quán)持股為主，國(guó)資委成立后，直接授權(quán)才轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接授權(quán)為主。事實(shí)上，在中央層面中信集團(tuán)、中投公司就是采用國(guó)務(wù)院直接授權(quán)模式，為兩類公司的試點(diǎn)提供了重要經(jīng)驗(yàn)。
國(guó)外對(duì)國(guó)有資本（企業(yè)）實(shí)行直接授權(quán)模式的做法
發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)于國(guó)有企業(yè)大量采用直接授權(quán)模式，由國(guó)家（政府）直接授權(quán)企業(yè)經(jīng)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)或投資運(yùn)營(yíng)國(guó)有資本。如日本通過“特殊法人”的法律制度直接授權(quán)企業(yè)經(jīng)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)“一企一法”。再如法國(guó)電力公司也是法國(guó)政府直接授權(quán)經(jīng)營(yíng)的企業(yè)。
各國(guó)采取直接授權(quán)的方式是多種多樣的。除了日本的特殊法人方式外，還有金融機(jī)構(gòu)控股模式（如巴西國(guó)家開發(fā)銀行模式，直接授權(quán)巴西國(guó)家開發(fā)銀行旗下的投資銀行運(yùn)作國(guó)有資本）、主權(quán)基金控股模式（新加坡淡馬錫模式、馬來(lái)西亞國(guó)庫(kù)控股公司）、一般控股公司模式等等。
直接授權(quán)的好處是授權(quán)充分，可以高效執(zhí)行國(guó)家戰(zhàn)略，但局限性也很明顯，如果公司治理失效則容易出現(xiàn)內(nèi)部人控制。從世界各國(guó)的實(shí)踐看，實(shí)行直接授權(quán)的國(guó)家多為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件較好的國(guó)家，國(guó)有企業(yè)規(guī)模相對(duì)不大、數(shù)量相對(duì)少。
良好的國(guó)家治理和能力才能保障直接授權(quán)的效果。從各國(guó)實(shí)踐看，如果對(duì)授權(quán)企業(yè)的使命和功能定位不清晰，政府干涉企業(yè)過多，對(duì)國(guó)有企業(yè)實(shí)行穿透式管理等，即便實(shí)行直接授權(quán)也很難達(dá)到政府所預(yù)期的目標(biāo)。馬來(lái)西亞就是直接授權(quán)不成功的例子，它模仿新加坡淡馬錫模式成立了國(guó)庫(kù)控股公司，但政府對(duì)企業(yè)投資過度干預(yù)，并設(shè)定多重目標(biāo)，使得企業(yè)無(wú)法獨(dú)立經(jīng)營(yíng)，政府目標(biāo)不能有效實(shí)現(xiàn)。因此，實(shí)行直接授權(quán)和間接授權(quán)需要結(jié)合各國(guó)的實(shí)際情況進(jìn)行選擇，無(wú)論選擇何種經(jīng)營(yíng)授權(quán)模式均要明晰政府和企業(yè)的邊界，明確企業(yè)的功能定位，健全企業(yè)治理結(jié)構(gòu)和提高治理能力。
兩種授權(quán)模式各有利弊
授權(quán)模式是國(guó)資管理體制的一個(gè)技術(shù)性環(huán)節(jié)，雖然不是決定性因素，但對(duì)于推動(dòng)“政企分離”和激發(fā)兩類公司活力有著重要意義。兩種授權(quán)模式各有利弊、各有條件，需要在實(shí)踐中予以檢驗(yàn)。
第一，間接授權(quán)模式的利弊。
兩類公司改革試點(diǎn)以來(lái)，中央和地方的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)授權(quán)模式以間接授權(quán)模式為主，其利弊體現(xiàn)得較為充分。有利方面主要表現(xiàn)為：
快速推進(jìn)試點(diǎn)。這一模式在改革試點(diǎn)初期階段起到了一定的助推作用，中央和地方層面的兩類公司實(shí)現(xiàn)了快速試點(diǎn)。間接授權(quán)不改變現(xiàn)有國(guó)資國(guó)企監(jiān)管框架，改革推行難度小。將國(guó)資委直接管理的國(guó)有企業(yè)先“翻牌”，授予其改革探索的使命，可以立即啟動(dòng)試點(diǎn)。
漸進(jìn)式改革風(fēng)險(xiǎn)較小。在當(dāng)前的試點(diǎn)過程中，國(guó)資委在現(xiàn)有監(jiān)管框架下逐步增加授權(quán)事項(xiàng)，改革探索的風(fēng)險(xiǎn)較小。例如，在2016年中糧集團(tuán)的試點(diǎn)方案中，國(guó)資委向中糧集團(tuán)在資產(chǎn)配置、薪酬分配、市場(chǎng)化用人、體制改革、主營(yíng)業(yè)務(wù)范圍確定等18個(gè)事項(xiàng)進(jìn)行放權(quán)授權(quán)。2019年6月，國(guó)資委發(fā)布放權(quán)授權(quán)清單，重點(diǎn)選取了五大類、35項(xiàng)放權(quán)授權(quán)事項(xiàng)，這些措施也有利于國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司的改革試點(diǎn)。另外，采取“一企一策”的方式對(duì)試點(diǎn)企業(yè)放權(quán)授權(quán)，也可以根據(jù)企業(yè)條件開展試點(diǎn)。
充分利用現(xiàn)有企業(yè)的能力。試點(diǎn)企業(yè)都是特定領(lǐng)域的龍頭企業(yè)，集團(tuán)總部形成了一定的資本投資和運(yùn)營(yíng)能力。例如，國(guó)投集團(tuán)本身就是一家投資控股公司，1995年設(shè)立以來(lái)，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中逐步形成了“股權(quán)投資、股權(quán)管理、股權(quán)經(jīng)營(yíng)”和“資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)與資本經(jīng)營(yíng)相結(jié)合”的運(yùn)作模式。中國(guó)誠(chéng)通于2005年被國(guó)資委確定為國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司試點(diǎn)企業(yè)，搭建國(guó)有資產(chǎn)重組和資本運(yùn)作的平臺(tái)，探索中央企業(yè)非主業(yè)及不良資產(chǎn)市場(chǎng)化、專業(yè)化運(yùn)作和處置的路徑。中國(guó)誠(chéng)通以托管和國(guó)有產(chǎn)權(quán)劃轉(zhuǎn)等方式，重組整合了20多家中央企業(yè)和央企子企業(yè)，形成了人員安置、資產(chǎn)處置和投資運(yùn)營(yíng)的豐富經(jīng)驗(yàn)。
目前的間接授權(quán)試點(diǎn)實(shí)踐也暴露出一些問題，這些問題是多方面的原因造成的，但與間接授權(quán)模式有一定的關(guān)系。
增加了委托代理環(huán)節(jié)。間接授權(quán)模式增加了委托代理環(huán)節(jié)，即政府與國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的委托代理關(guān)系。在國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)和兩類公司之間的委托代理關(guān)系尚未完全理順的情況下，增加一層代理關(guān)系使得兩類公司運(yùn)作成效受到影響。
授權(quán)不充分限制兩類公司發(fā)揮市場(chǎng)化專業(yè)運(yùn)作主體作用。目前的間接授權(quán)，對(duì)兩類公司的監(jiān)管依據(jù)的是原有監(jiān)管制度，對(duì)兩類公司放權(quán)授權(quán)不充分。雖然2019年頒布了授權(quán)放權(quán)清單，但在投資、資產(chǎn)交易、工資總額管理等方面對(duì)兩類公司的授權(quán)仍不充分。限制了兩類公司市場(chǎng)化資本運(yùn)作、大范圍參與國(guó)資國(guó)企改革重組、建立市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機(jī)制的能力。
未針對(duì)性建立考核評(píng)價(jià)機(jī)制。兩類公司與一般性產(chǎn)業(yè)公司在運(yùn)營(yíng)標(biāo)的、運(yùn)營(yíng)模式、運(yùn)營(yíng)目標(biāo)上有本質(zhì)區(qū)別，一般產(chǎn)業(yè)企業(yè)的年度考核評(píng)價(jià)體系并不適用于兩類公司。目前試點(diǎn)尚未針對(duì)兩類公司的特點(diǎn)建立相應(yīng)的考核評(píng)價(jià)機(jī)制，無(wú)法有效引導(dǎo)和激勵(lì)兩類公司發(fā)揮功能作用。
兩類公司難以跨越國(guó)資監(jiān)管體系發(fā)揮作用。我國(guó)的國(guó)資管理體系主要可以分為國(guó)資委管理的產(chǎn)業(yè)企業(yè)體系、財(cái)政部管理的金融企業(yè)體系、計(jì)劃單列重點(diǎn)企業(yè)體系、行政事業(yè)單位所屬企業(yè)體系、教育部管理的高校企業(yè)體系、文化和旅游部管理的文化企業(yè)體系等。體系間相互獨(dú)立、管理分割，國(guó)有資本流動(dòng)受阻。目前兩類公司主要是由國(guó)資委組建，在參與其他國(guó)資管理體系改革的過程中受到阻礙。
第二，直接授權(quán)模式的利弊。
直接授權(quán)模式的試點(diǎn)還沒有真正破題，所以還無(wú)法從本輪國(guó)資國(guó)企改革的實(shí)踐中總結(jié)利弊。從過去的實(shí)踐以及國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)看，直接授權(quán)可以緩解間接授權(quán)的一些問題，但對(duì)試點(diǎn)企業(yè)的治理能力也要求更高。
直接授權(quán)有利于兩類公司在政府的直接監(jiān)管和指導(dǎo)下最大程度地按照國(guó)家的整體性目標(biāo)和要求推進(jìn)國(guó)資國(guó)企改革；有利于在政府的統(tǒng)籌指導(dǎo)、協(xié)調(diào)下，實(shí)現(xiàn)跨國(guó)資管理體系參與資產(chǎn)改革重組和配置優(yōu)化，構(gòu)建國(guó)資監(jiān)管大格局，在服務(wù)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)調(diào)整中發(fā)揮更加積極的平臺(tái)作用；有利于幫助政府形成更全面、更具有針對(duì)性的政策，推進(jìn)改革的落地實(shí)施；有利于針對(duì)兩類公司實(shí)現(xiàn)充分放權(quán)和授權(quán)，引導(dǎo)兩類公司自主運(yùn)營(yíng)，減少管理層級(jí)和行政干預(yù)，提升效率，避免疊床架屋。
直接授權(quán)模式需要具備一定的條件。首先，直接授權(quán)模式對(duì)企業(yè)授權(quán)比較充分，但也增加了內(nèi)部人控制的風(fēng)險(xiǎn)，需要建立起有效運(yùn)行的現(xiàn)代企業(yè)治理機(jī)制，以確保實(shí)現(xiàn)貫徹落實(shí)上級(jí)決策部署與市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的有機(jī)結(jié)合；其次，被授權(quán)單位需要具備一定的規(guī)模和相應(yīng)的資產(chǎn)、資本、資金運(yùn)作能力，以確保能夠?qū)κ跈?quán)范圍內(nèi)的大規(guī)模、情況復(fù)雜的改革資產(chǎn)進(jìn)行有效的運(yùn)作；最后，需要建立新的國(guó)資監(jiān)管框架，進(jìn)行合法授權(quán)、監(jiān)管，確保授權(quán)充分到位、監(jiān)管有效并激發(fā)引導(dǎo)兩類公司發(fā)揮功能作用。
分類推行兩類公司授權(quán)經(jīng)營(yíng)改革的政策建議
我國(guó)國(guó)有企業(yè)規(guī)模大、數(shù)量多、布局領(lǐng)域廣，各層級(jí)、各地方的政府部門在能力方面存在較大差異，各地區(qū)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也存在較大差異，因此現(xiàn)階段授權(quán)經(jīng)營(yíng)改革需要采取因地制宜的方式。當(dāng)前實(shí)行以間接授權(quán)為主、直接授權(quán)為輔的試點(diǎn)方式是客觀選擇，但同時(shí)也要加快直接授權(quán)試點(diǎn)的步伐。
第一，深化間接授權(quán)模式改革，實(shí)現(xiàn)充分放權(quán)授權(quán)。
建議進(jìn)一步深化間接授權(quán)模式改革，充分落實(shí)兩類公司作為在管理國(guó)有資本方面的職權(quán)。在國(guó)有資產(chǎn)重組整合、行政事業(yè)單位資產(chǎn)整合、投融資、薪酬人事等方面加強(qiáng)對(duì)兩類公司的授權(quán)；根據(jù)兩類公司在推進(jìn)資產(chǎn)重組、資產(chǎn)盤活、人員安置、資產(chǎn)配置、資本運(yùn)作、產(chǎn)業(yè)孵化運(yùn)作中的實(shí)際需要協(xié)調(diào)爭(zhēng)取相應(yīng)的專項(xiàng)政策；以兩類公司為平臺(tái)，加快推進(jìn)體系內(nèi)國(guó)有企業(yè)分類改革、非主業(yè)非優(yōu)勢(shì)資產(chǎn)剝離整合等。
第二，選擇具備條件的中央兩類公司探索直接授權(quán)模式。
中央兩類公司普遍規(guī)模較大，一些企業(yè)公司治理和運(yùn)營(yíng)管控體系完善，運(yùn)作能力強(qiáng)，在貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署方面具有良好的政治和物質(zhì)基礎(chǔ)。建議選擇中央兩類公司中條件較好的企業(yè)開展試點(diǎn)，如凈資產(chǎn)規(guī)模超過1000億元，建立起規(guī)范董事會(huì)，具有大規(guī)模復(fù)雜改革資產(chǎn)接收、有效盤活、運(yùn)營(yíng)管理、重組整合、資本運(yùn)作、產(chǎn)業(yè)孵化能力等。通過直接授權(quán)，擴(kuò)大兩類公司國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)范圍，構(gòu)建國(guó)有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管大平臺(tái)；形成大范圍接收、整合、配置資產(chǎn)和資本運(yùn)作的能力，促進(jìn)國(guó)有資本的合理流動(dòng)，培育孵化關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)計(jì)民生、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要產(chǎn)業(yè)；打造產(chǎn)融結(jié)合平臺(tái)，發(fā)揮橋梁與紐帶作用，在有效防范金融風(fēng)險(xiǎn)的前提下，破解產(chǎn)融相互獨(dú)立、相互割裂的桎梏；建立市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機(jī)制，構(gòu)建國(guó)家主權(quán)財(cái)富運(yùn)營(yíng)管理平臺(tái)。
第三，探索國(guó)有資本基金化管理的授權(quán)經(jīng)營(yíng)方式。
探索以政府或國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為國(guó)有資本的出資人，并將運(yùn)營(yíng)管理職能交由兩類公司的國(guó)有資本基金化管理模式。實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本出資人，從國(guó)有企業(yè)的直接管理者轉(zhuǎn)向基于出資關(guān)系的監(jiān)管者；從關(guān)注企業(yè)個(gè)體發(fā)展轉(zhuǎn)向注重國(guó)有資本整體功能、布局結(jié)構(gòu)、保值增值；重點(diǎn)管好資本布局、資本運(yùn)作、資本收益、資本安全等內(nèi)容；對(duì)兩類公司“管理人”充分授權(quán)、不干預(yù)具體運(yùn)作，并對(duì)運(yùn)行結(jié)果實(shí)施監(jiān)管考核。兩類公司作為“管理人”，按照政府或國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)的整體目標(biāo)和要求，開展國(guó)有資本的具體運(yùn)營(yíng)，優(yōu)化國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)，促進(jìn)國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)要素的有效配置，提升企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，多維度、多層面提升國(guó)有資本價(jià)值，實(shí)現(xiàn)運(yùn)營(yíng)目標(biāo)。
第四，對(duì)兩類公司建立科學(xué)有效的考核評(píng)價(jià)體系。
根據(jù)兩類公司的使命職責(zé)建立科學(xué)有效的考核評(píng)價(jià)體系：一是對(duì)在落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略和促進(jìn)國(guó)資國(guó)企改革、中央企業(yè)改革中發(fā)揮作用的考核；二是對(duì)在資產(chǎn)接收整合運(yùn)營(yíng)過程中有效維護(hù)人員穩(wěn)定、運(yùn)營(yíng)穩(wěn)定，并通過運(yùn)營(yíng)提升和業(yè)務(wù)孵化增加勞動(dòng)就業(yè)作用的考核；三是對(duì)實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)價(jià)值提升或有效減少國(guó)有資產(chǎn)損耗、防止國(guó)有資產(chǎn)流失的考核；四是對(duì)優(yōu)化配置提升資產(chǎn)效益或協(xié)同配置提升關(guān)聯(lián)資產(chǎn)綜合效益的考核；五是對(duì)引導(dǎo)國(guó)有資本向關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)、國(guó)家安全關(guān)鍵領(lǐng)域和重點(diǎn)行業(yè)集中的考核。
（作者系國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所“國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司研究”課題組成員）
