2020年一季度國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）比上年同期下降6.8%，這是疫情沖擊和經(jīng)濟(jì)下行壓力疊加的結(jié)果。4月17日，習(xí)近平總書記主持召開的中央政治局會(huì)議指出，“要以更大的宏觀政策力度對(duì)沖疫情影響。積極的財(cái)政政策要更加積極有為，提高赤字率，發(fā)行抗疫特別國(guó)債，增加地方政府專項(xiàng)債券，提高資金使用效率，真正發(fā)揮穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵作用”。超大力度的積極財(cái)政政策，是在特殊時(shí)期將著力點(diǎn)主要放在國(guó)內(nèi)需求的財(cái)政政策，是創(chuàng)新宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控方式的重要實(shí)踐。更大力度的積極財(cái)政政策意味著更大的消費(fèi)和投資需求拉動(dòng)效應(yīng)。面對(duì)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，積極財(cái)政政策必須堅(jiān)定不移地以擴(kuò)大內(nèi)需為主要目標(biāo)，更加積極有為，讓超大規(guī)模的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)得到更充分的發(fā)揮，將中國(guó)經(jīng)濟(jì)更快地拉回到正常的增長(zhǎng)軌道上來(lái)，維護(hù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)大局穩(wěn)定。
1.常態(tài)化疫情防控背景下，積極財(cái)政政策表現(xiàn)出新特點(diǎn)
2020年的積極財(cái)政政策，與前些年的積極財(cái)政政策有很大的不同。最明顯的是財(cái)力條件發(fā)生了很大變化，第一季度全國(guó)一般公共預(yù)算收入下降14.3%，財(cái)政收入下行壓力仍然很大，但財(cái)政支出在許多方面依舊需要保證，財(cái)政收支矛盾更加突出。4月17日召開的中央政治局會(huì)議提出的提高赤字率、發(fā)行抗疫特別國(guó)債、增加地方政府專項(xiàng)債券、提高資金使用效率，正是抓住了矛盾化解的關(guān)鍵。接下來(lái)，應(yīng)精心設(shè)計(jì)具體操作方案，以應(yīng)對(duì)這一百年未有之大變局背景下的疫情沖擊，確保經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
2020年的積極財(cái)政政策，增加了復(fù)雜的疫情防控因素，政策的力度和著力點(diǎn)必須作相應(yīng)調(diào)整。中國(guó)已經(jīng)轉(zhuǎn)向防止疫情輸入階段，積極財(cái)政政策應(yīng)將擴(kuò)大內(nèi)需作為主要目標(biāo)。這是在不放棄國(guó)際市場(chǎng)前提下的擴(kuò)大內(nèi)需。實(shí)踐說(shuō)明，越是用好國(guó)際市場(chǎng)，越是有利于分工，越能提高經(jīng)濟(jì)效率。擴(kuò)大內(nèi)需，也必須做好國(guó)際宏觀經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)工作。病毒是人類公敵，疫情帶來(lái)全球經(jīng)濟(jì)衰退陰影，各國(guó)必須攜手應(yīng)對(duì)，加強(qiáng)包括財(cái)政政策在內(nèi)的宏觀經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)，為擴(kuò)大內(nèi)需創(chuàng)造良好的外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境。
疫情的影響還有很多不確定性因素，常態(tài)化疫情防控，意味著積極財(cái)政政策運(yùn)作的環(huán)境與平常有很大的不同，無(wú)論采取什么樣的措施，首先應(yīng)在疫情防控上加大有效投入，這是財(cái)政政策實(shí)施和其他諸多工作開展的基礎(chǔ)。
2.以更加積極的財(cái)政政策穩(wěn)定預(yù)期、提振信心
積極財(cái)政政策的力度足夠大，超市場(chǎng)預(yù)期，才能迅速地起到穩(wěn)定預(yù)期、提振信心的作用。這次新冠肺炎疫情，是新中國(guó)成立以來(lái)在我國(guó)發(fā)生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，對(duì)經(jīng)濟(jì)的沖擊之大，前所未有。市場(chǎng)主體面對(duì)生存考驗(yàn)，產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈不穩(wěn)，市場(chǎng)運(yùn)行不暢，就業(yè)形勢(shì)嚴(yán)峻，疫情防控和全球經(jīng)濟(jì)的不確定性因素仍然存在。在這種背景下，2020年的積極財(cái)政政策必須是非常規(guī)的，政策力度必須足夠大。
從財(cái)政政策的構(gòu)成來(lái)看，積極財(cái)政政策的力度空間表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是提高財(cái)政赤字率。綜合考慮財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政赤字率對(duì)應(yīng)一般公共預(yù)算可以提高到3.2%左右，這樣大約可以釋放出4000億元的財(cái)政資金。二是發(fā)行抗疫特別國(guó)債，所籌集資金應(yīng)主要用于受疫情影響的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展事務(wù)。三是增加地方專項(xiàng)債券。專項(xiàng)債券應(yīng)有對(duì)應(yīng)項(xiàng)目，且收益應(yīng)覆蓋成本。但在非常時(shí)期，為了更有效地發(fā)揮積極財(cái)政政策的作用，也可以考慮一定比例的項(xiàng)目有一般公共預(yù)算資金的注入，以增強(qiáng)項(xiàng)目的可行性，特別是增強(qiáng)地方債項(xiàng)目對(duì)民間資本參與的吸引力。
一季度，積極財(cái)政政策的具體措施已經(jīng)出臺(tái)不少，但要更好地發(fā)揮政策的作用，還必須對(duì)已經(jīng)出臺(tái)的各類碎片化的財(cái)政政策措施加以整理，并計(jì)算出真正的政策力度，在此基礎(chǔ)上明確財(cái)政政策到底應(yīng)擴(kuò)張多少，這也是穩(wěn)預(yù)期的重要舉措。橫向比較可以為決策提供更充分的依據(jù)，當(dāng)前積極財(cái)政政策的力度，可以適當(dāng)參考世界上其他主要國(guó)家的選擇。積極財(cái)政政策在不同地區(qū)資金的配置，主要應(yīng)依據(jù)地區(qū)受疫情影響的程度和經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)能力，疫情影響最深的湖北省可以單列處理。
3.助力擴(kuò)大投資需求
充分就業(yè)歷來(lái)是財(cái)政政策的首要目標(biāo)。4月17日召開的中央政治局會(huì)議要求加大“六穩(wěn)”工作力度，做到“六保”。在“六保”和“六穩(wěn)”中，就業(yè)扮演著重要角色，都排在第一位。就業(yè)需要有吸納勞動(dòng)力的市場(chǎng)主體，而這只能靠擴(kuò)大投資來(lái)實(shí)現(xiàn)。
通過積極財(cái)政政策擴(kuò)大投資，首先是財(cái)政直接投資。疫情期間，一些新興產(chǎn)業(yè)成為經(jīng)濟(jì)亮點(diǎn)，比如數(shù)字經(jīng)濟(jì)。數(shù)字經(jīng)濟(jì)吸引了大量民間投資，但數(shù)字經(jīng)濟(jì)的公共平臺(tái)建設(shè)并不適合僅由企業(yè)投資，因?yàn)榭赡芤l(fā)大企業(yè)壟斷、新投資者無(wú)法進(jìn)入行業(yè)參與競(jìng)爭(zhēng)、過多攫取消費(fèi)者福利等一系列損害市場(chǎng)效率的問題。無(wú)論從刺激當(dāng)前投資，還是從未來(lái)投資的可持續(xù)性來(lái)看，財(cái)政都應(yīng)該加大對(duì)公共平臺(tái)的直接投資，為各類投資提供公共服務(wù)。對(duì)于時(shí)下市場(chǎng)高度關(guān)注的新基建，政府可以將有限的財(cái)政資金用于相關(guān)公共平臺(tái)建設(shè)，用于新技術(shù)開發(fā)以及其他的市場(chǎng)投資主體不愿意投入或投入易引發(fā)壟斷等妨礙市場(chǎng)秩序行為的領(lǐng)域。
經(jīng)過這些年的投資，傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施的短板問題，已經(jīng)在很大程度上得到了解決，但一些人口密度比較高、經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較快的地區(qū)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施提出了更高層次的需求，財(cái)政投資仍有較大的空間。在具體操作中，要適當(dāng)平衡基礎(chǔ)設(shè)施投資的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，兼顧擴(kuò)大內(nèi)需和改善民生。比如4月17日召開的中央政治局會(huì)議提出的實(shí)施老舊小區(qū)改造的舉措，既有助于促進(jìn)民生的改善，也有利于擴(kuò)大投資。
通過積極財(cái)政政策擴(kuò)大投資，還表現(xiàn)在促進(jìn)民間投資上，體現(xiàn)的是財(cái)政投資“四兩撥千斤”的作用。比如，通過財(cái)政投資，引導(dǎo)更多的民間資本參與政府和社會(huì)合作（PPP）項(xiàng)目仍有較大潛力可挖。規(guī)范并擴(kuò)大發(fā)展PPP項(xiàng)目，可以讓民間投資者在承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，獲得與風(fēng)險(xiǎn)對(duì)稱的收益。再比如，修復(fù)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈，是疫情等非常時(shí)期財(cái)政政策促進(jìn)民間投資的特殊做法。競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定，本來(lái)主要依靠市場(chǎng)機(jī)制，但疫情發(fā)生后，各種不確定因素導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈不穩(wěn)定甚至中斷，單純依靠市場(chǎng)恢復(fù)不僅見效慢，甚至?xí)苯游＜捌髽I(yè)的生存，從而會(huì)降低民間資本的投資意愿。通過積極的財(cái)政政策，如減租減息等，能夠幫助企業(yè)擺脫困境，推動(dòng)補(bǔ)齊鏈條的投資，助力產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的修復(fù)，進(jìn)一步提高民間資本的投資意愿，有利于企業(yè)的復(fù)工復(fù)產(chǎn)達(dá)產(chǎn)。以民營(yíng)企業(yè)為主的中小微企業(yè)受此次疫情影響較大，當(dāng)前的財(cái)政政策以吸納就業(yè)人數(shù)為主要依據(jù)，給予企業(yè)有針對(duì)性的補(bǔ)助，這既是在保企業(yè)從而保就業(yè)，又是在穩(wěn)定民間投資。
減稅降費(fèi)是積極財(cái)政政策的有機(jī)組成部分。減稅降費(fèi)能夠降低投資成本，是促進(jìn)民間投資增長(zhǎng)的有效做法。最近三年，我國(guó)減稅降費(fèi)累計(jì)超過4.6萬(wàn)億元。2020年減稅降費(fèi)力度正在進(jìn)一步加大，預(yù)計(jì)將超過3萬(wàn)億元。加快推進(jìn)以減稅為中心的稅制改革，將會(huì)更加有效地促進(jìn)民間投資的增長(zhǎng)。
4.進(jìn)一步釋放消費(fèi)潛力
受疫情影響，人們的消費(fèi)潛力得不到充分釋放，嚴(yán)重影響了經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán)。釋放消費(fèi)潛力，積極的財(cái)政政策大有可為。4月17日召開的中央政治局會(huì)議要求擴(kuò)大居民消費(fèi)，適當(dāng)增加公共消費(fèi)。擴(kuò)大居民消費(fèi)，政府出資發(fā)放消費(fèi)券就是一個(gè)重要的舉措。消費(fèi)券可以更好地與企業(yè)的生產(chǎn)和供給相對(duì)接，順利實(shí)現(xiàn)特定行業(yè)經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán)。不少地方政府為本地居民發(fā)放消費(fèi)券，已經(jīng)看到了明顯的效果。當(dāng)前，為了進(jìn)一步擴(kuò)大消費(fèi)，消費(fèi)券的發(fā)放數(shù)量還可以再增加，適用的范圍也可以更廣一些。另外，僅有消費(fèi)券是不夠的，各地政府還可以積極探索多種形式的促進(jìn)消費(fèi)的財(cái)政政策。
疫情的發(fā)生同時(shí)也是一次消費(fèi)再發(fā)現(xiàn)的過程，財(cái)政政策在此時(shí)的作用重在引導(dǎo)，讓這類消費(fèi)能夠有實(shí)現(xiàn)的條件。比如，疫情讓私家車在很大程度上成為生活的必需品。2019年8月發(fā)布的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快發(fā)展流通促進(jìn)商業(yè)消費(fèi)的意見》（國(guó)辦發(fā)〔2019〕42號(hào)）提出，釋放汽車消費(fèi)潛力，實(shí)施汽車限購(gòu)的地區(qū)要結(jié)合實(shí)際情況，探索推行逐步放寬或取消限購(gòu)的具體措施。降低汽車交易稅費(fèi)的財(cái)政政策，可以促進(jìn)汽車消費(fèi)，應(yīng)是一個(gè)可供選擇的方向。再比如，4月17日召開的中央政治局會(huì)議提出要堅(jiān)持房子是用來(lái)住的、不是用來(lái)炒的定位，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展。對(duì)此，各地政府可以結(jié)合各地情況，制定具體政策，有效降低住房的交易稅費(fèi)，擴(kuò)大改善型住房消費(fèi)，更好地滿足住房的剛性需求。另外，經(jīng)歷疫情之后，消費(fèi)結(jié)構(gòu)將會(huì)有比較明顯的變化，健康消費(fèi)將會(huì)更受重視，網(wǎng)絡(luò)消費(fèi)將更為流行，財(cái)政政策可以在引導(dǎo)消費(fèi)上做更多的工作，通過對(duì)健康產(chǎn)業(yè)、農(nóng)村和偏遠(yuǎn)地區(qū)物流快遞業(yè)提供稅收優(yōu)惠，釋放更多的潛在消費(fèi)。
消費(fèi)升級(jí)換代是新時(shí)代消費(fèi)的新特征。疫情的發(fā)生，讓不少中高端商品的消費(fèi)從海外移至國(guó)內(nèi)。為順應(yīng)這一變化，可以加快增值稅稅率三檔并兩檔的步伐，加快消費(fèi)稅稅目稅率的優(yōu)化，并進(jìn)一步降低稅負(fù)，讓更多的商品和服務(wù)以更親民的價(jià)格面對(duì)消費(fèi)者，以促進(jìn)這部分消費(fèi)潛力的釋放。財(cái)政政策可以在企業(yè)外銷產(chǎn)品轉(zhuǎn)內(nèi)銷上有所作為，進(jìn)一步滿足居民更豐富的消費(fèi)需求。
促進(jìn)消費(fèi)的積極財(cái)政政策，應(yīng)針對(duì)不同群體采取不同的收入支持政策。受疫情影響，相當(dāng)數(shù)量的居民收入下降較多，消費(fèi)能力相應(yīng)下降。對(duì)于低收入群體，僅有消費(fèi)券是不夠的，可直接給他們發(fā)放現(xiàn)金補(bǔ)助，在保障其基本生活的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提高其消費(fèi)能力。對(duì)于收入減少較多的中等收入群體，可以適當(dāng)減免個(gè)人所得稅匯算清繳補(bǔ)繳的金額，或延遲匯算清繳，從而釋放出一定的消費(fèi)能力。
在醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、環(huán)境保護(hù)等方面的消費(fèi)，財(cái)政政策都可以有所作為。針對(duì)這些公共服務(wù)的短板領(lǐng)域，只能通過適當(dāng)增加公共消費(fèi)來(lái)直接拉動(dòng)消費(fèi)需求。部分公共消費(fèi)可以直接替代個(gè)人消費(fèi)，從而提高居民可支配收入，間接拉動(dòng)消費(fèi)需求。
（作者：楊志勇，系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院副院長(zhǎng)、研究員）
