摘 要：京津冀協同發(fā)展不僅是經濟協同更是文化協同。而文化協同發(fā)展需要通過文化協同治理來實現，文化協同治理則基于京津冀文化協同治理體系的構建。京津冀文化協同治理體系由主體、客體和方式系統(tǒng)構成，治理體系多元化。治理體系的策略應涵蓋政府、市場和社會三個層面。
關鍵詞：京津冀；文化協同治理體系；治理能力；治理現代化
【基金項目】2019年度國家社會科學基金項目《人地耦合視角下京津冀生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)環(huán)境適應性評價與社會力量參與治理研究》（19BSH077）
作者簡介：任亮，河北北方學院生態(tài)建設與產業(yè)發(fā)展研究中心教授、博士生導師，主要從事生態(tài)建設與產業(yè)發(fā)展研究?？讉?，河北北方學院生態(tài)建設與產業(yè)發(fā)展研究中心副教授，河北工業(yè)大學經濟管理學院在讀博士生，主攻區(qū)域經濟、生態(tài)建設與產業(yè)發(fā)展。
中共十九大報告提出要實現國家治理體系和治理能力現代化，國家治理體系、治理能力的構建與培育受到前所未有的重視。治理體系是綜合體系，涉及經濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明建設各領域體制、機制和法律法規(guī)等。傳統(tǒng)意義上的國家管理主體單一，屬于自上而下的強制性管理，而全新的現代治理則呈現出多元共治特征。20世紀后期，文化治理興起，聯合國、歐盟文件都涉及文化治理理念，“將政治領域的治理變革引入文化管理中，通過政府與非政府組織的合作，形成文化管理的治理格局”[1]。京津冀要實現協同發(fā)展，文化治理下的文化協同發(fā)展是不可或缺的一環(huán)。滕尼斯認為，人類關系包括社會形態(tài)與共同體形態(tài)兩種基本形態(tài)，社會是“一種機械的聚合”，而共同體則“是人的意志完善的統(tǒng)一體”[2]。京津冀一體化如果僅有經濟上的協同，只是形成了所謂的“社會”，尚未形成“共同體”，即仍未達成深層次的融合。京津冀文化協同治理屬于區(qū)域治理體系和治理能力現代化的有機組成要素，同時也是京津冀區(qū)域治理體系和治理能力現代化的重要動力引擎。隨著京津冀區(qū)域協同發(fā)展深化推行，必須同步推進京津冀文化協同治理體系和治理能力現代化，在京津冀文化領域充分體現現代治理理念，致力于從主體、構架、職責、目標、對象、功能、機制、方式等方面全面實現向治理現代化的轉型與升級。
一、京津冀文化協同治理體系的現狀及結構
京津冀文化協同發(fā)展有其天然優(yōu)勢，但問題也層出不窮，其中文化協同發(fā)展與文化治理的必要性和緊迫性二者兼具，因此須厘清京津冀文化協同治理體系的結構。
（一）京津冀文化協同發(fā)展現狀及文化治理的必要性和緊迫性
京津冀地緣關系密切、語言風俗相近、人緣關系相親，三地文化既存在相通性，也存在差異性，且已具備文化協同治理的必要條件。京津冀協同發(fā)展成為國家戰(zhàn)略，京津冀文化協同步伐也在不斷提速。2011年，三地簽署《京津冀三地文化領域協同發(fā)展戰(zhàn)略框架協議》[3]；2012年，三地簽署《京津冀三地文化產業(yè)協同發(fā)展戰(zhàn)略合作備忘錄》；2015年，三地簽署《京津冀文創(chuàng)園區(qū)協同發(fā)展備忘錄》[3]。由此，京津冀文化領域合作邁出實質性步伐，三地積極貫徹國家指導方針，立足于京津冀整體利益，著力探索京津冀文化協同發(fā)展的最優(yōu)有效路徑。
但目前的京津冀文化產業(yè)協同發(fā)展水平較低，三地協同發(fā)展效應難以充分彰顯，文化產業(yè)發(fā)展最佳合力尚有待形成。具體而言，一是京津冀三地發(fā)展水平失衡。以2013年為例，“三地文化創(chuàng)意產業(yè)增加值分別為2406.7億元、1070億元和950億元。其中，北京占到京津冀文化創(chuàng)意產業(yè)增加值總量的54.3%”[3]，遠超津冀文化創(chuàng)意增加值。此外，2015、2016年，京津冀文化產業(yè)增加值所占GDP比重分別是8.38%、4.74%和3.22%，以及8.2%、4.49%和3.4%（見下表1）。可見，京津冀三地文化產業(yè)發(fā)展水平差距非常明顯。二是京津冀三地協同程度偏低?！吨袊滦统擎?zhèn)化文化建設指數》顯示，“中國新型城鎮(zhèn)化文化建設指數得分的標準差分別為京津冀（5.33）、珠三角（4.54）、長三角（3.10），即京津冀地區(qū)文化建設的差異性與珠三角、長三角相比是最大的”[3]?？梢姡┙蚣轿幕瘏f同度相對最低。就現狀而言，京津冀三地文化產業(yè)發(fā)展的關聯性和互補性均顯得不足。
表1 2015-2016年京津冀文化及相關產業(yè)增加值及占GDP比重情況
注：資料來源為2016-2017年《中國文化及相關產業(yè)統(tǒng)計年鑒》。
京津冀文化產業(yè)協同發(fā)展程度不高，主要是文化產業(yè)協同意識及意愿淡薄、頂層設計存在缺陷所致。為此，須構建京津冀文化協同治理體系，全面提升京津冀文化協同治理融合度，最終達到以治理促發(fā)展。當前，構建京津冀文化協同治理體系已經迫在眉睫。
（二）京津冀文化協同治理體系的結構
“國家治理體系是指在一國領土范圍內，政府、市場和社會相互耦合所形成的一種整體性制度結構。”[4]以此類推，筆者認為，京津冀文化協同治理體系應該主要由主體系統(tǒng)、客體系統(tǒng)和方式系統(tǒng)構成。
1. 京津冀文化協同治理體系的主體系統(tǒng)
京津冀文化協同治理體系的主體，是指京津冀文化協同治理的主要責任承擔者和參與者。細化之，又可分為宏觀主體和微觀主體兩個層面。
（1）宏觀主體
通常在市場經濟條件下，京津冀區(qū)域治理共同體體現為政府、市場和社會三個領域與范疇的互生互動。作為京津冀區(qū)域治理重要組成部分的文化治理，同樣是以政府、市場和社會作為三個抽象宏觀主體來衡量和實現的。
在京津冀文化協同治理體系中，政府、市場和社會是因內在運行機制不同而分別自成系統(tǒng)的宏觀主體（見下表2）。政府系統(tǒng)以行政機制即京津冀三地政府協調合作為主；市場系統(tǒng)以京津冀市場機制即競爭與贏利為主；社會系統(tǒng)以社會機制即公益和合作為主。宏觀主體的功能職責界限，并非完全靜態(tài)不變，而是處于一個不斷變動的過程中，經濟制度、政治制度、文化傳統(tǒng)、民眾權利發(fā)育程度、意識形態(tài)選擇都可能會影響宏觀主體的功能或職責。因此，在不同時代和區(qū)域中，三者關系往往呈現出諸多不同。京津冀區(qū)域所擁有的歷史背景和現實情況，決定了京津冀政府在京津冀治理包括京津冀文化協同治理方面應當仁不讓地承擔起“元主體”的角色和責任——京津冀文化協同治理體系的構建，政府與市場、社會關系的界分、實踐和調適，一方面屬于京津冀政府之權力，另一方面也是京津冀政府須承擔之責任。
表2 京津冀文化協同治理宏觀主體劃分
（2）具體主體
當前，京津冀文化協同治理體系中由政府、市場、社會三大宏觀主體又可以派生出政府（黨）、事業(yè)單位、企業(yè)、社會組織（第三部門）、民眾（含創(chuàng)造者）五類具體主體，共同參與京津冀文化協同治理。五類主體彼此之間又進一步派生出十種互動關系，這個較為復雜的關系網絡體現了當前京津冀文化協同治理的具體主體框架（見下圖1）。
圖1 京津冀文化協同治理具體主體框架
2. 京津冀文化協同治理體系的客體系統(tǒng)
（1）京津冀文化協同治理目標
國家文化治理目標，是提升國家文化軟實力。把提升國家文化軟實力作為推進國家文化治理的目標，既是理論和實踐的統(tǒng)一，也是歷史和現實的統(tǒng)一。所以，中國文化軟實力并非僅指國際關系范疇中的文化影響力、吸引力和同化力，也是中國特色社會主義發(fā)展道路視野下的“文化國力建設”。因此，京津冀文化協同治理的目標就是提升京津冀區(qū)域文化軟實力。
（2）京津冀文化協同治理對象和內容
首先，保障京津冀區(qū)域文化需求。這是站位于推進整個京津冀協同發(fā)展和維護京津冀人民利益的高度，將京津冀歷史、區(qū)域發(fā)展、人民利益作為出發(fā)點，“服務于京津冀區(qū)域和人民的文化需求”[4]。為此，須立足于中國社會主義核心價值觀的培育和弘揚、中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的傳承與發(fā)揚、文藝創(chuàng)作與傳播的引導和規(guī)范、文化遺產的保護利用、文化安全與文化主權的保障以及對外文化交流等等。
其次，提供京津冀全區(qū)域公共文化服務。即以京津冀政府部門為主的公共部門以保障和服務于京津冀人民基本文化生活為目的，向三地人民提供的公共文化產品與服務的制度和系統(tǒng)，主要通過構建京津冀全區(qū)域現代公共文化協同服務體系來實現?？梢杂纱藙澏ň┙蚣浆F代公共文化協同服務體系大致范圍：“建立公共文化服務體系建設領導與協調機制；建立群眾評價和反饋機制；整合基層宣傳文化設施；區(qū)別文化事業(yè)單位職責定位；推動公共圖書館、博物館、文化館及科技館等組建；培育文化類社會組織。”[5]
再者，滿足京津冀區(qū)域人民個人文化消費。主要是指根據京津冀民眾的個性化、差別化文化需求，三地借由繁榮文化市場、協同發(fā)展文化產業(yè)來充分滿足個人文化消費之需求。經濟社會不斷發(fā)展，京津冀區(qū)域人民的公共文化服務和民眾個性化文化需求也會隨之水漲船高，但目前由京津冀所提供的面向民眾全體的基本文化服務仍有限，與民眾個體完全個性化、差別化的文化需求間仍有一定差距。需要通過協同發(fā)展京津冀區(qū)域的文化產業(yè)、共同繁榮京津冀文化市場的手段彌合和縮減差距。
3. 京津冀文化協同治理方式系統(tǒng)
連接京津冀文化協同治理主體與客體的紐帶與機制，即是京津冀文化協同治理的方式和手段。
（1）京津冀文化協同治理的基本方式
京津冀文化協同治理的基本方式是法治。當前，中國正在推行法治國家、法治政府與法治社會一體化建設。在京津冀文化協同治理中，全面實行法治，勢在必行。京津冀文化協同治理的總目標可表述為：京津冀區(qū)域的文化治理依據從以京津冀區(qū)域的文化政策為主轉到以京津冀區(qū)域的文化法律為主，京津冀區(qū)域的文化治理方式將由依靠行政管理轉變?yōu)橐婪ㄖ卫怼?/p>
（2）京津冀文化協同治理的具體手段
法治是京津冀文化協同治理的基本方式，但在傳統(tǒng)文化管理中廣泛適用的法律、行政、經濟、社會和公益手段并不過時。應在治理理念和法治精神的指引下，推動傳統(tǒng)文化管理方式與時俱進，實現創(chuàng)新和發(fā)展。法律手段上，重視京津冀文化協同治理方面立法的規(guī)劃，提升文化立法水準，改善區(qū)域文化立法的體制、程序。適時制定京津冀區(qū)域公共文化協同服務保障法、文化產業(yè)協同促進法等。行政方面，加快推進京津冀政府文化職能協同轉變，助力政府文化管理體制轉變。經濟方面，遵循京津冀“政府宏觀調控的各種政策指令”，運用京津冀“市場運行”和“市場資源配置”[4]規(guī)律。社會、公益方面，著力調動及發(fā)揮京津冀區(qū)域社會組織和京津冀人民參與文化治理的主觀能動性。
二、京津冀文化協同治理體系的特征
首先須明確管理體系提煉與治理體系的區(qū)別與聯系，進而在比較基礎上凝練全新的京津冀文化協同治理體系多元特征。
（一）體系結構趨于復雜化與開放化
現代社會文化管理時代，政府無疑是單一的、絕對的管理主體，社會組織、個人只是被管理者，屬于管理客體，主客體關系絕對化且地位不平等，這無疑是一種簡單化的自上而下管理。當今，中國跨入治理時代，京津冀文化協同治理體系也隨之呈現出結構復雜化特征——政府、市場和社會形成了并立的多元宏觀主體，在各自的治理空間內三者又是互為主客體的，但與管理時代相比，三者的關系趨于平等、開放，且有更加深入和廣泛的互動與合作。
（二）運行機制趨于市場化與平等化
文化管理時代政府是唯一的社會經濟文化發(fā)展的權力和動力源頭，以政府行政機制運行為主，自上而下、強制、服從是主要特征。當今，京津冀文化協同治理體系中的政府、市場和社會可提供不同的支撐京津冀文化協同治理體系正常運轉的運行動力與運行機制，且在不同領域起著截然不同的主導或引導作用。
（三）功能內容趨于復合化與包容化
京津冀文化協同現代治理目標，并非僅著眼于提升京津冀區(qū)域文化軟實力，還涵蓋承認和滿足體系中不同主體在文化方面的需求與期望。相應而言，這也同時會導致京津冀文化協同治理體系的各個主客體間的功能定位、內容任務、事權劃分、資金來源隨之呈現出更為復合化、多元化態(tài)勢。
（四）方式手段趨于協同化與參與性
京津冀文化協同治理體系首先須強調以法治為核心，并把現代法治模式與法律、經濟、行政等傳統(tǒng)管理方式相結合，科學、有效地利用京津冀區(qū)域政府、企業(yè)、事業(yè)單位、社會組織和民眾個人各自的優(yōu)勢及特點，共同推進京津冀文化協同治理不斷發(fā)展與進步。
（五）整體格局趨于網絡化與互動化
京津冀文化協同治理體系的構建，將徹底告別舊有傳統(tǒng)文化管理體系之模式，不同主體、客體各自擁有明確的定位，它們交互相處，因此治理目標、治理內容更加錯綜復雜，而原有的靜態(tài)體系構架向繁復交錯衍化和過渡，驅動著京津冀文化協同治理體系形式上的網絡化與本質上的互動合作化發(fā)展成為現實。
三、京津冀文化協同治理策略
京津冀文化協同治理策略，可從政府、市場和社會三個宏觀主體的角度展開。其中，政府治理是核心，市場治理是基礎，社會治理則成為連接和支撐的橋梁，三個子體系有機互動，相伴相成。
（一）政府治理策略
1. 明確政府“元主體”定位
京津冀政府是京津冀文化協同治理的“中樞”，三地政府要對自身以及市場和社會等錯綜復雜的關系作最初界分，之后，京津冀政府、市場、社會各司其職，共同推進京津冀文化協同治理能力和水平現代化。
2. 區(qū)分政府雙重職責
京津冀的政府文化職能涵蓋功能性、任務性兩大類。功能性職責，系指文化治理體系構建，文化立法規(guī)劃完善，文化財政規(guī)制，文化生產與供給實施，動員社會力量參與；任務性職責，系指文化需求滿足，公共文化服務供給，文化產業(yè)發(fā)展，文化市場督管等。
3. 推動政府體制機制改革
京津冀文化機構數量繁多，應凝聚合力促進政府宏觀文化職能轉變，科學整合文化機構，推進大部門體制，依法明確京津冀各級政府在文化治理中的事權、財權之分工，在分工明確的基礎上協作并進。京津冀政府對京津冀文化事業(yè)的規(guī)劃、政策、財政、人員等運作過程，今后應逐漸健全與規(guī)范。
4. 政府從主管轉變?yōu)橹鲗?/p>
治理的本質是實現權力的引導，而非管制，對于文化治理更應如此。以往政府條塊分割的管理，導致管理職責不明、政府干預過度、監(jiān)管不到位等弊端叢生。因此，京津冀文化協同治理中，政府應從繁冗的管理方式脫身而出，站位更高，立足于國家文化發(fā)展全局，更客觀地為文化市場體系構建服務，主導并推動企業(yè)、行業(yè)組織、公民力量進入文化治理領域，使之承擔相應使命與責任。
（二）市場治理策略
1. 依法鞏固市場的基礎性地位
京津冀文化市場是區(qū)域文化治理體系的存在基礎。本質上，市場經濟是中國最為基本的經濟制度，對于資源配置市場起著決定性作用；形式上，現代社會分工趨于高度細化，京津冀區(qū)域文化需求雖不會完全被市場所主導，但其實現終端卻必須得到微觀市場行為和機制的有效配合。
2. 依法保障市場資源配置的決定性作用
首先，個人文化消費回歸市場。如京津冀已試點國家文化消費城市，跨地區(qū)個人文化消費如火如荼地發(fā)展。其次，公共文化服務找尋市場切入點。如文化創(chuàng)意產業(yè)合作項目推介會實施“主賓城區(qū)”措施，引薦和刺激高水準文化產業(yè)項目進入京津冀公共文化服務市場。再者，合理引入市場理念、機制。最后，鼓勵多元市場主體，建構“企業(yè)法人、社團法人、政府、消費主體參與的文化市場治理格局”[4]，以此推動市場資源配置在文化治理中可以發(fā)揮更大的作用。
3. 依法構建文化市場體系
積極推進京津冀文化商品市場繁榮與發(fā)展，規(guī)范和健全京津冀文化市場中勞動力、土地、技術、信息、資本與版權等要素市場，對于京津冀文化市場的文化生產和文化消費行為進行嚴格規(guī)范，以構建更加健全完善的京津冀文化市場流通、監(jiān)控、法律、信用體系。
4. 依法發(fā)揮市場機制作用
“市場資源配置的基本工具是市場機制”[4]。市場機制可將不同的文化市場要素聯系起來，使之成為一個相對統(tǒng)一的有機系統(tǒng)。京津冀文化協同治理體系中的現代文化市場體系得以正常運轉，勢必有賴于京津冀文化市場的價格、競爭、供求、風險、利率等一系列市場機制得以正常發(fā)揮其作用。因此，必須構建起公平、開放、透明的京津冀文化市場規(guī)則，文化市場定價機制同步跟進，加快京津冀現代文化市場體系的構建速度，為全面發(fā)揮京津冀文化市場的市場機制創(chuàng)造先機和必要基礎條件。
（三）社會治理策略
1. 充分調動和發(fā)揮文化類社會組織的作用
不容忽視社會組織的功能。京津冀文化行業(yè)組織、文藝社團、文藝工作者協會、文化志愿者組織等分布眾多，其公共管理、公共政策貫徹實施功能應得到認可和激發(fā)。“國際經驗表明，行業(yè)協會等民間組織在促進文化發(fā)展中的作用是政府無法替代的，其效果也比政府直接管理要好。美國電影行業(yè)奧斯卡評獎、中華文化促進會多年與鳳凰衛(wèi)視合辦的中華文化人物年度評選，就極具良好社會影響”[6]。
2. 彰顯民眾主體功能
民眾對于京津冀區(qū)域文化服務的評價反饋功能、市場資源配置引導功能都須得到充分重視。京津冀文化協同治理實質上是人性化治理，歸屬于文化建設問題，其目的就是在人民中樹立和傳播正向價值觀。因此，人民對文化意義、地位、作用的深度認同，尤為重要。最終，文化自覺理念應潛移默化地深入人心?；诖耍拍苷嬲龢淞⒕┙蚣絽^(qū)域文化自信，實現對京津冀優(yōu)秀傳統(tǒng)文化與現代文明成果的包容共建。
3. 大力培育“文化非營利組織”
文化非營利組織，系指“獨立于政府、不以營利為目的，由公眾自發(fā)組織并參與到公共文化領域建設中的組織”[7]。目前，文化非營利組織在中國無論是數量還是規(guī)模上仍有極大的上升空間，且發(fā)展經費、動力、影響力均不突出。京津冀文化協同治理體系的構建應與該區(qū)域非營利組織的培育步伐一致，突破體制、機制閾限，培育京津冀區(qū)域的文化非營利組織構架及其運行機制就顯得尤為關鍵。文化事業(yè)單位與文化非營利組織有明顯的不同[8]，文化非營利組織更適應社會及市場的變化，代表著公平、競爭等現代治理理念[9]，其用人、分配、激勵和保障機制更加合乎文化市場之需求。2003年，國家開始倡導多種所有制共同發(fā)展的文化產業(yè)格局[10]。京津冀文化協同治理體系中，京津冀區(qū)域公共文化服務領域應分步驟、分階段地實現對非公經濟的全面開放，廢除對非公經濟進入的種種不合理限制，鼓勵和推動合乎條件的京津冀文化事業(yè)單位向文化非營利組織轉型。
京津冀文化協同治理體系中，政府絕對的唯一主體地位發(fā)生變化，市場、企業(yè)、社會組織、個人等主體紛紛得以確立，創(chuàng)新思維引領的文化治理乃大勢所趨。中共十九大報告和2018年政府工作報告對積極推進京津冀協同發(fā)展作出重要部署，京津冀站在了新的歷史起點上[11]——實現京津冀文化協同發(fā)展，必須構建京津冀文化協同治理體系，這對京津冀協同發(fā)展以及國家治理體系構建而言，其寓意深遠。
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