黨的十九屆四中全會(huì)提出了“加快推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化”這一重大命題。社區(qū)是市域社會(huì)治理的基石。社區(qū)穩(wěn)則城市穩(wěn)，社區(qū)興則城市興，社區(qū)強(qiáng)則城市強(qiáng)。如今，城市發(fā)展更新日益加速，超大城市治理面臨一系列困境和挑戰(zhàn)。如何夯實(shí)社區(qū)基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)善治，走出一條具有中國特色的城市社區(qū)治理路徑，是一項(xiàng)重大而緊迫的時(shí)代課題。
古蜀文明，天府之都。作為“中國最具幸福感城市”之一、實(shí)際管理人口超過2100萬的超大城市，成都市在社區(qū)發(fā)展治理方面進(jìn)行了系統(tǒng)性的探索和實(shí)踐。近年來，成都市委深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于全面加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和創(chuàng)新社會(huì)治理等重要論述，認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央、四川省委決策要求，以破解超大城市治理難題為邏輯起點(diǎn)，以體制機(jī)制創(chuàng)新為動(dòng)力牽引，以滿足人民群眾對(duì)美好生活的向往為工作取向，以夯實(shí)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)為根本目的，將創(chuàng)新社會(huì)治理納入城市發(fā)展總體戰(zhàn)略布局，提出黨建引領(lǐng)社區(qū)發(fā)展治理的重大戰(zhàn)略部署，初步探索出一條獨(dú)具特色的超大城市治理的創(chuàng)新路徑，取得了重大成效，走在了全國前列。成都市黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的理念和實(shí)踐，進(jìn)一步豐富了社區(qū)治理的有關(guān)理論，帶來了深刻啟示。
成都社區(qū)新貌 本報(bào)資料圖片
牢牢把握黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨建引領(lǐng) 這一中國特色社區(qū)治理的根本原則
“社區(qū)”一詞是舶來品，治理的概念也發(fā)端于西方。所有的西方治理理論有一個(gè)共同點(diǎn)，那就是遵循國家和社會(huì)“兩分”的基本原則。在其所有的治理理論中，執(zhí)政黨幾乎是“缺位”的，更不用談執(zhí)政黨在社區(qū)治理中起到關(guān)鍵性或主導(dǎo)性作用。
當(dāng)西方的治理理論傳播到中國，則遭遇了水土不服，需要進(jìn)行極大的修正。與西方存在根本性差異的是，中國有執(zhí)政黨這一關(guān)鍵性因素，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國最大的國情，是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，也是中國特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢。中國共產(chǎn)黨不僅是長期執(zhí)政的黨，而且是長期領(lǐng)導(dǎo)的黨。黨政軍民學(xué)、東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的，黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)自然包含黨對(duì)社區(qū)治理工作的領(lǐng)導(dǎo)。走中國特色社區(qū)治理之路，最根本的一條，就是毫不動(dòng)搖堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)社區(qū)工作的領(lǐng)導(dǎo)。習(xí)近平總書記指出，“最關(guān)鍵是要發(fā)揮社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)、引領(lǐng)作用，把社區(qū)建設(shè)好，把幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶等目標(biāo)實(shí)現(xiàn)好。”
在社區(qū)治理中，黨的領(lǐng)導(dǎo)是具體的，而非抽象的，這不僅要求推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨向基層延伸，還需要充分發(fā)揮黨的建設(shè)對(duì)社區(qū)治理的引領(lǐng)作用。成都的實(shí)踐表明，通過發(fā)揮黨的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢、制度優(yōu)勢和密切聯(lián)系群眾優(yōu)勢，發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用，使社區(qū)黨組織始終領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)建設(shè)、引領(lǐng)社區(qū)治理，以黨組織的先進(jìn)性帶動(dòng)社區(qū)的高質(zhì)量治理。成都構(gòu)建了以黨組織為核心，多元主體共同參與的一核多元的治理體系，在發(fā)揮好服務(wù)功能的同時(shí)，注重政治功能的發(fā)揮，確保基層社會(huì)治理充分體現(xiàn)執(zhí)政黨的意志和要求，不斷厚植黨執(zhí)政的組織基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)，夯實(shí)黨在城市的執(zhí)政根基，走出了一條符合中國國情、具有中國特色的社區(qū)治理之路。
堅(jiān)持將治理重心下移和提升治理效能貫穿社區(qū)治理全過程
黨的十九大報(bào)告指出，要加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移。這一重大論斷遵循并彰顯了城市治理的一般性規(guī)律。當(dāng)社會(huì)治理的基本單元層次過高、規(guī)模過大時(shí)，一般會(huì)導(dǎo)致治理的成本增加、行政化程度加劇、精細(xì)化難度加大，治理主體的參與和認(rèn)同較難形成，治理成效受到一定程度影響。而當(dāng)治理重心越下沉，治理單元規(guī)模越小，治理主體熟識(shí)度越高，治理的紐帶就越緊密，治理成本就越低，治理效能則更易提升，更容易形成利益連接、情感聯(lián)系、價(jià)值認(rèn)同更為緊密的社區(qū)共同體。
管理學(xué)中有個(gè)就近原則：“越是貼近自己的因素，在選擇中越是可能成為關(guān)鍵因素”。住宅小區(qū)是貼近群眾的“最后一百米”，既是城市基層治理的主陣地，也是矛盾問題的集中點(diǎn)。根據(jù)調(diào)查，現(xiàn)存矛盾糾紛大多集中于小區(qū)停車難、環(huán)境衛(wèi)生差、噪音擾民、舊房改造、物業(yè)糾紛等方面，這些矛盾糾紛看似很多都是小區(qū)中的“小事”，但是往往參與人數(shù)多、牽涉面廣、利益復(fù)雜，造成信訪頻發(fā)。如得不到有效解決，往往小事拖大，大事拖炸。因此，解決這一問題，必須要推動(dòng)社區(qū)治理單元下沉，將治理的重心放到社區(qū)的次生單元即小區(qū)、院落層面，以更多的精力、更大的資源投入到小區(qū)院落治理中，切實(shí)提高人民群眾的獲得感，有效提升社區(qū)治理的效能和水平。
探索社區(qū)治理精細(xì)化、使社區(qū)治理能夠真正落地落實(shí)，是成都市黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的重要著力點(diǎn)。通過對(duì)標(biāo)全國社區(qū)治理的其他先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)重心下移、權(quán)力下放、資源下劃，實(shí)現(xiàn)組織下沉、活動(dòng)下沉、服務(wù)下沉，以“強(qiáng)小區(qū)”作為“強(qiáng)基層”“強(qiáng)社區(qū)”的有力支撐，大力推進(jìn)社區(qū)治理的網(wǎng)格化和“五好小區(qū)”建設(shè)，小區(qū)治理成效突出，筑牢了社區(qū)善治的基石。
不斷探索將社區(qū)減負(fù)作為提升基層領(lǐng)導(dǎo)力的重要著力點(diǎn)
社區(qū)作為一級(jí)自治單元，具有深厚的歷史邏輯和法理邏輯，社區(qū)黨組織要領(lǐng)導(dǎo)本社區(qū)工作和社區(qū)治理，肩負(fù)著教育黨員、管理黨員、監(jiān)督黨員和組織群眾、宣傳群眾、凝聚群眾、服務(wù)群眾的職責(zé)，社區(qū)自治組織要依法進(jìn)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督。一段時(shí)期以來，社區(qū)逐漸演變?yōu)榻值老碌?ldquo;第四級(jí)”管理體系，承接上級(jí)下達(dá)的大量行政性事務(wù)。過度行政化使得社區(qū)組織和社區(qū)干部難以聚焦主責(zé)主業(yè)，“社區(qū)工作機(jī)關(guān)化”“社區(qū)服務(wù)被動(dòng)化”“聯(lián)系群眾表面化”現(xiàn)象日益凸顯。
針對(duì)社區(qū)過度行政化帶來的社區(qū)負(fù)擔(dān)加劇的突出問題，中央要求開展社區(qū)減負(fù)工作。要在一定程度上挖掘和釋放社區(qū)兩委被過度行政化所抑制的社會(huì)性要素，使社區(qū)更多地回歸社會(huì)性和自治性。當(dāng)然，社區(qū)去行政化不等同于去政治化，不是要弱化上級(jí)和街道對(duì)其行政管理的職能，更不是要祛除黨組織的政治屬性和政治功能，而是要完善社區(qū)治理體制，實(shí)現(xiàn)社區(qū)組織的角色歸位，使社區(qū)黨組織和自治組織能夠集中精力，真正深入基層一線組織動(dòng)員群眾、服務(wù)凝聚群眾。
社區(qū)減負(fù)的過程就是提升基層領(lǐng)導(dǎo)力的過程。對(duì)于社區(qū)組織而言，無論是群眾組織力、社會(huì)號(hào)召力，還是溝通協(xié)調(diào)力、創(chuàng)新創(chuàng)造力，更多賦予的是非權(quán)力影響力或者軟權(quán)力影響力。成都市通過改革創(chuàng)新城市社區(qū)治理體制，助推社區(qū)回歸本職本位。實(shí)施社區(qū)減負(fù)提能，嚴(yán)格推行社區(qū)準(zhǔn)入制度，加大行政事項(xiàng)服務(wù)外包力度；重構(gòu)社區(qū)黨組織、自治組織、社會(huì)組織、社會(huì)企業(yè)之間的關(guān)系，探索“放權(quán)”與“讓利”的管理模式，充分發(fā)揮各自角色的功能，讓“專業(yè)人做專業(yè)事”，不越位，不錯(cuò)位，不失位。成都市基層減負(fù)卓有成效，根據(jù)千余名社區(qū)工作者的問卷結(jié)果顯示，在材料報(bào)表、會(huì)議會(huì)務(wù)等行政事務(wù)方面的減負(fù)力度大大增加，社區(qū)干部減負(fù)成效感受明顯。在社區(qū)減負(fù)的進(jìn)程中實(shí)現(xiàn)了去行政化、強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)力的雙重功效。
將發(fā)展?fàn)I造融入社區(qū)治理 實(shí)現(xiàn)治理與發(fā)展良性互動(dòng)
長期以來，無論是理論層面還是實(shí)操層面，社區(qū)工作普遍側(cè)重于單純意義的治理，重點(diǎn)在如何把社區(qū)治好，大都著眼于通過行政力量和社會(huì)力量推動(dòng)。但在實(shí)踐中，單純意義上的強(qiáng)調(diào)治理會(huì)遇到一些瓶頸，比如社區(qū)過多依賴外部輸血、自身造血能力不足；社區(qū)治理資源存量有限、增量不足；行政化社會(huì)化手段有余、市場化手段不足等等。
破解這一問題的關(guān)鍵，在于將社區(qū)工作當(dāng)作一個(gè)系統(tǒng)工程來抓，既強(qiáng)調(diào)社區(qū)治理，也重視社區(qū)的發(fā)展?fàn)I造。成都市深度把握城市治理和基層工作規(guī)律，在全國率先提出社區(qū)發(fā)展治理的重大命題，首創(chuàng)性地將社區(qū)的科學(xué)發(fā)展和有效治理緊密結(jié)合起來。通過破除“單純治理論”“發(fā)展治理先后論”等傳統(tǒng)思想，以發(fā)展的眼光看待社區(qū)治理，以治理的方式促進(jìn)社區(qū)發(fā)展，做到社區(qū)發(fā)展和治理齊抓并舉、相融共進(jìn)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)發(fā)展和治理良性互動(dòng)、共同提升。特別是將新發(fā)展理念運(yùn)用于社區(qū)治理之中，培育社區(qū)企業(yè)、社區(qū)基金(會(huì))等市場化主體力量，通過市場化思維和導(dǎo)向、商業(yè)化運(yùn)作邏輯進(jìn)行社區(qū)營造，不斷強(qiáng)化造血功能，增強(qiáng)社區(qū)的內(nèi)生動(dòng)力和創(chuàng)造活力，促進(jìn)社區(qū)可持續(xù)發(fā)展治理。
成都市黨建引領(lǐng)社區(qū)發(fā)展治理的實(shí)踐，走出了一條超大城市社區(qū)治理的創(chuàng)新之路，形成了具有鮮明特色的“成都模式”，具有很強(qiáng)的科學(xué)性、系統(tǒng)性、前瞻性，為全國社區(qū)治理提供了可供參考借鑒的成功經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)然，新時(shí)代黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的“成都模式”是一項(xiàng)長期重大課題，需要根據(jù)理論和實(shí)踐的發(fā)展不斷豐富、完善和深化、提高，為探索中國特色超大城市治理貢獻(xiàn)更大的智慧和力量。
課題牽頭人：戴焰軍：中央黨校（國家行政學(xué)院）黨建部副主任、教授、博士生導(dǎo)師
