多元平衡、安全高效的全面開放體系是現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的重要組成部分。在外部挑戰(zhàn)因素明顯增多的情況下，需要調(diào)整政策盡快建立多元平衡、安全高效的全面開放體系。
具體措施包括：一是扎實推進“一帶一路”建設，提高對發(fā)展中國家開放；二是加快落實新版外資負面清單，進一步擴大行業(yè)準入；三是支持中西部自貿(mào)試驗區(qū)創(chuàng)新，打造對外開放新高地；四是依托中國產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢，積極引導企業(yè)對外投資；五是擴大進口，逐步實現(xiàn)進出口平衡；六是全面深化經(jīng)濟體制改革，加大對民營企業(yè)開放力度。
對外開放體系是現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的七個子系統(tǒng)之一。在經(jīng)濟全球化新時代，現(xiàn)代化經(jīng)濟體系建設不可能在封閉條件建成，必須建立與世界經(jīng)濟良性循環(huán)的機制。長期以來，中國對外開放一直采取非均衡策略，在財力有限、地區(qū)發(fā)展水平差異大等多重約束下通過點的突破，形成增長極，帶動周邊發(fā)展，最終實現(xiàn)“以點帶線、以線帶面”的全方位開放格局。在外部環(huán)境變化日益長期化、復雜化的背景下，如何結(jié)合“一帶一路”建設、新版外資負面清單、自由貿(mào)易試驗區(qū)等新一輪重大開放舉措逐步形成新時代對外開放新體系，為現(xiàn)代化經(jīng)濟體系建設提供強有力支撐，已經(jīng)成為宏觀管理中十分重大的問題。
中國對外開放的發(fā)展歷程和特點
改革開放四十年期間，中國對外開放體系的形成與發(fā)展大致可以劃分為四個階段：
第一階段是穩(wěn)步發(fā)展階段：從改革開放到20世紀90年代末。1978年12月22日閉幕的黨的十一屆三中全會吹響了對外開放的號角，中國的進出口分別從100億美元左右開始緩慢增長，直到20世紀90年代末，基本處于穩(wěn)步發(fā)展階段。這段時間的中國對外貿(mào)易有兩個特點：一是非常穩(wěn)健，即使遇到了東南亞金融危機的外部沖擊，也沒有出現(xiàn)負增長；二是貿(mào)易發(fā)展比較平衡，出口與進口基本同步增長，無論是順差還是逆差，金額都比較小。
第二階段是快速發(fā)展階段：從中國加入世界貿(mào)易組織（WTO）至2008年國際金融危機。從加入WTO開始，中國對外開放迎來了黃金時期，2002—2008年中國進出口基本都保持了20%增速，其中2004年增速高達35%，在世界貿(mào)易總額的比重快速提升。同樣，這段時期吸引外商直接投資也取得了重大突破，2008年超過900億美元。另外，隨著“走出去”戰(zhàn)略的實施，中國對外直接投資開始起步，并保持了較快的增長，2008年中國對世界直接投資凈額超過500億美元，在全球配置資源的能力大幅提升。
第三階段是危機恢復階段：從2008年國際金融危機后至黨的十八屆三中全會。盡管2008年國際金融危機沖擊很大，但在各國政府的共同努力下，世界經(jīng)濟迅速從危機中回升，2010年全球貿(mào)易快速復蘇，中國進出口超過了危機前的水平。2011年繼續(xù)保持了20%以上的高速增長，但好景不長，隨著全球經(jīng)濟復蘇放緩，2012年和2013年出口增長只有7%左右。盡管全球經(jīng)濟復雜疲軟，但中國貿(mào)易不平衡有所擴大，2013年貨物貿(mào)易順差達到2590億美元。在此階段，中國對外直接投資開始快速增長，在2013年超過1000億美元，已經(jīng)接近吸引的外商直接投資。
第四階段是高水平發(fā)展階段：從黨的十八屆三中全會至今。十八屆三中全會提出，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，尤其是十九大提出推動形成全面開放新格局，推進貿(mào)易強國建設，中國對外開放開始由高速增長向高水平發(fā)展轉(zhuǎn)變。面對國內(nèi)外新形勢，從十八屆三中全會以后開始，中國對外開放開始更加注重質(zhì)量。在對外貿(mào)易方面，開始由“快進快出”的粗放式增長向創(chuàng)造更多國內(nèi)附加值的集約式增長轉(zhuǎn)變；在資本流動方面，更加追求資本“引進來”和“走出去”之間的良性互動。
經(jīng)過40多年的發(fā)展，中國的對外開放逐漸形成了以下幾方面特征：
開放對象以發(fā)達國家為主。改革開放初期，中國缺乏資金、技術、管理經(jīng)驗等，而歐美日等發(fā)達國家不僅在這些方面具有顯著優(yōu)勢，還具有廣闊的需求市場，自然成為中國開放的主要對象。在上一輪經(jīng)濟全球化過程中，大量外資到中國投資辦廠，發(fā)展“兩頭在外”的加工貿(mào)易。
開放區(qū)域以東部沿海地區(qū)為主。東部沿海地區(qū)具有得天獨厚的區(qū)位優(yōu)勢，而且經(jīng)濟基礎比較好，成為國家早期開放的重點區(qū)域，經(jīng)濟特區(qū)、沿海開放城市、加工貿(mào)易優(yōu)惠政策等都在沿海地區(qū)先行實踐，并取得了巨大成功。近幾年國家對外開放已經(jīng)開始向中西部傾斜，結(jié)合“一帶一路”建設，打通向西和向西南的開放通道，在鄭州、重慶等設立自由貿(mào)易試驗區(qū)，力爭在新一輪對外開放過程縮小區(qū)域差距。然而由于多種原因，中西部地區(qū)對外開放的進程仍然有待加強。
開放領域以制造業(yè)為主。長期以來，中國對外開放一直集中在制造業(yè)領域，而服務業(yè)開放進程相對較慢。此外，商品市場開放程度很高，而要素市場開放程度較低，生產(chǎn)要素的流動受到的約束仍然較多。
開放流向上存在兩個特點：一是在商品流向上，出口顯著高于進口；二是在資本流向上，“引進來”大部分年份高于“走出去”。從2014年開始，隨著“走出去”戰(zhàn)略和“一帶一路”倡議的加快推進，中國對外直接投資開始超過吸引外商直接投資。
對外開放程度大幅提高，對內(nèi)開放有待進一步加強。我國對外開放總體水平已經(jīng)有了較大程度提高，外貿(mào)依存度、利用外資、“走出去”等指標位居世界前列。相對來說，對內(nèi)開放有待加強，對企業(yè)和個人尤其對民營企業(yè)限制較多。對外開放與對內(nèi)開放相輔相成，兩者平衡發(fā)展才能真正建立安全高效的對外開放體系。
構建對外開放新體系的政策建議
結(jié)合國內(nèi)外環(huán)境變化，當前和今后一段時間可以從以下幾個方面著力構建中國對外開放新體系：
第一，扎實推進“一帶一路”建設，提高對發(fā)展中國家開放水平。
在中國與發(fā)達國家競爭加劇的新環(huán)境下，亟須提高對發(fā)展中國家開放水平，形成面向發(fā)達國家與發(fā)展中國家并重的新開放格局。“一帶一路”倡議的提出和實施為實現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變提供了千載難逢的機遇：一是以建立雙邊自由貿(mào)易區(qū)作為重要抓手，提高貿(mào)易和投資的便利化水平。“一帶一路”沿線國家經(jīng)濟發(fā)展水平、政治制度、意識形態(tài)、社會文化習俗等差異很大，只能采取“以點帶面”的策略，重點發(fā)展雙邊經(jīng)貿(mào)關系，以建立自由貿(mào)易區(qū)為重要抓手，提高雙邊貿(mào)易和投資的便利化水平。二是以境外工業(yè)園作為重要載體，降低投資沿線國家的成本和風險。單個企業(yè)到沿線國家投資不僅面臨運輸成本和高昂的交易成本，而且還面臨一些政治風險。為了盡可能避免這些問題，可以復制中國在開發(fā)區(qū)建設方面的先進經(jīng)驗，大企業(yè)組團牽頭在沿線國家建立境外工業(yè)園，“三通一平”后招引國內(nèi)企業(yè)入駐。三是以論壇和文化交流作為主要途徑，增進政治互信和文化互信。“一帶一路”國際合作高峰論壇已經(jīng)連續(xù)舉辦了兩屆，在增進互信方面發(fā)揮了很重要作用，在此基礎上可以進一步豐富論壇的內(nèi)容和形式。另外，可以進一步擴大招收沿線國家的優(yōu)秀學生到中國留學，加強文化交流。
第二，加快落實新版外資負面清單，進一步擴大行業(yè)準入。
隨著《外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2018年版）》頒布實施，中國對外開放進入了一個新的階段，服務業(yè)開放大大超出預期。一是改善營商環(huán)境。優(yōu)質(zhì)外資不僅對政府工作效率、法制環(huán)境、市場環(huán)境等提出更高要求，而且對知識產(chǎn)權保護也提出了更高的要求，后者應該作為我國改善營商環(huán)境的重中之重。二是引導外資更多投向中西部地區(qū)。隨著新一輪西部大開發(fā)、中部崛起等戰(zhàn)略實施，中西部地區(qū)吸引外商投資的潛力巨大，抓住新版外資負面清單契機，各級政府進行積極引導，爭取實現(xiàn)對外開放平衡發(fā)展和區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展雙重目標。三是圍繞現(xiàn)代化經(jīng)濟體系建設目標，重點引進高端跨國服務企業(yè)，在實現(xiàn)行業(yè)開放平衡發(fā)展的同時，擴大技術溢出效應，為產(chǎn)業(yè)升級注入活力。
第三，支持中西部自貿(mào)試驗區(qū)創(chuàng)新，打造對外開放新高地。
中西部地區(qū)的對外開放一直落后于東部沿海地區(qū)，已經(jīng)為新時代高水平對外開放的短板。河南、湖北、重慶、四川、陜西五個自由貿(mào)易試驗區(qū)的成功獲批將加快中西部對外開放的步伐，未來可能成為對外開放的新高地。一是鼓勵中西部自貿(mào)試驗區(qū)建設與“一帶一路”倡議進行結(jié)合，支持它們圍繞“一帶一路”建設進行大膽的改革創(chuàng)新，尤其要重視“向西”和“向西南”的開放，在更廣領域、更大范圍形成各具特色、各有側(cè)重的試點格局，推動中西部全面深化改革擴大開放。二是依托中歐班列，建設跨境多式聯(lián)運交通走廊，在自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)設立中外合作物流園，創(chuàng)新海關監(jiān)管模式，提高清關效率，推動降低中西部地區(qū)各類商品進出口的流通成本。三是支持中西部自貿(mào)試驗區(qū)與“一帶一路”沿線國家的工業(yè)園區(qū)合作，建立邊境經(jīng)濟合作區(qū)和跨境經(jīng)濟合作區(qū)，提高中西部地區(qū)開展貿(mào)易和投資的便利化水平。
第四，依托中國產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢，積極引導企業(yè)對外投資。
“走出去”戰(zhàn)略提出以來，中國企業(yè)對外投資有了較大幅度增長，今后應重點在以下幾方面下功夫。一是依托產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢，規(guī)范企業(yè)“走出去”。改革開放四十年，我國已經(jīng)形成了一批具有國際競爭優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)，鼓勵這些企業(yè)利用自身的資本、管理等優(yōu)勢，加快“走出去”。二是做好東道國風險預警工作，盡量避免損失。“走出去”不同于出口業(yè)務，周期長，風險高，對東道國各方面條件要求比較高，一旦出現(xiàn)情況，損失比較大，這就要求我國商務部門要做好風險預警工作，防患于未然。三是鼓勵企業(yè)抱團出海，提高抗風險能力。由于我國很多民營企業(yè)體量還不是很大，“單打獨斗”式對外投資的成功率比較低，要擴大在“一帶一路”沿線國家建立境外工業(yè)園，抱團“走出去”，提高抗風險能力。此外，要進一步擴大對外投資信用保險覆蓋范圍，為“走出去”保駕護航。
第五，擴大進口，逐步實現(xiàn)進出口平衡。
從偏向“出口導向”的外貿(mào)外資政策，轉(zhuǎn)變到出口與進口并重的中性政策上來。一是主動擴大進口，改善國內(nèi)生產(chǎn)要素供給。通過進口優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品，不僅可以直接改善我國供給質(zhì)量，還能倒逼本土企業(yè)降低成本、改進工藝、創(chuàng)新技術，提升產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢，有利于建立現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系。二是主動降低民生產(chǎn)品關稅。在實現(xiàn)進口藥品零關稅、嬰幼兒用品低關稅等的基礎上進一步降低民生產(chǎn)品進口關稅，努力消除非關稅壁壘，大幅削減進口環(huán)節(jié)的制度型成本，真正改變我國進口產(chǎn)品中最終消費品占比較低的局面。三是進一步發(fā)揮進博會作用，搭建對外開放新平臺。首屆中國國際進口博覽會的成功舉辦，意味著中國將走向以內(nèi)需為主、以全球資源配置能力作為主要驅(qū)動力的全球化。要繼續(xù)發(fā)揮進博會的引領作用，加快進口貿(mào)易制度改革步伐，釋放進口在產(chǎn)業(yè)結(jié)構調(diào)整、消費結(jié)構升級、政策創(chuàng)新、優(yōu)化營商環(huán)境等方面的作用。
第六，全面深化經(jīng)濟體制改革，加大對民營企業(yè)開放力度。
民營企業(yè)是未來高水平對外開放的主力軍，而當前對民營企業(yè)的開放明顯不足，因此應全面深化經(jīng)濟體制改革。一是在市場準入方面真正落實國民待遇原則。盡快打破長期以來針對民營企業(yè)市場準入方面的“隱形門”，尤其是新版外資負面清單開放或放寬市場準入的行業(yè)，要更大力度向民營企業(yè)開放，培育和提升民企競爭力。二是產(chǎn)業(yè)政策向中立政策轉(zhuǎn)變。調(diào)整產(chǎn)業(yè)政策和補貼政策，實現(xiàn)對特定企業(yè)的傾斜性政策向競爭性產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型，構建開放合作為主導，符合國際慣例的產(chǎn)業(yè)政策體系，增強民企發(fā)展后勁。三是進一步擴大橫向放權。通過多年的“放管服”改革，我國的縱向簡政放權已經(jīng)取得了很大成就，但橫向放權改革力度不夠。在堅持中央政府的核心領導與地方政府的指導下，應該加快橫向體系改革，將本來屬于企業(yè)享受的權利從政府手中釋放出來。
（作者系南京財經(jīng)大學教授）
