編者按
中華民族重視教育，中國的成就基于教育，未來的希望也源自今天的教育。改革開放四十多年來，教育領(lǐng)域的成就非同凡響，最令人振奮的是農(nóng)村教育的變化，如今全國各地的農(nóng)村，最美的建筑就在中小學(xué)校里，到處是新建的校舍，明亮的教室，整齊的課桌凳，而這一切皆得益于全面改善貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱學(xué)校基本辦學(xué)條件工作的成功。全面改薄是本屆中央政府在義務(wù)教育領(lǐng)域?qū)嵤┑牡谝粋€重大民生工程，也是新中國成立以來教育系統(tǒng)單項資金量最大的項目之一，到2018年年底，全面改薄取得重大進(jìn)展，媒體和政府文件中的“校舍危房”從此消失。這是中國當(dāng)代教育的一個歷史性事件，也是中國近代以來義務(wù)教育發(fā)展的歷史性轉(zhuǎn)折點。
1.全面改薄成功使人民有了具體而豐富的獲得感
全面改薄對我國義務(wù)教育具有里程碑的意義。
長期以來，我國農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)條件薄弱、艱苦，主要靠教師精神的力量對抗物質(zhì)的困難，以學(xué)生的堅韌耐苦換取知識的收獲。全面改薄的推行和完成，使義務(wù)教育徹底擺脫辦學(xué)條件的困境，一躍而邁上新臺階，走向義務(wù)教育質(zhì)量發(fā)展的新道路。今天，農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校雖然仍無法與城市相比，但在歷史上在全國范圍內(nèi)第一次消滅了危房，第一次擁有了基本完善的校園和設(shè)施設(shè)備，這是義務(wù)教育歷史的轉(zhuǎn)折點。如果沒有全面改薄所帶來的基本辦學(xué)條件改善，所謂義務(wù)教育均衡發(fā)展不可能真正落實；只有全面改薄改善了義務(wù)教育學(xué)?；巨k學(xué)條件，才可以談教育的標(biāo)準(zhǔn)化和現(xiàn)代化。全面改薄可以說使農(nóng)村義務(wù)教育煥然一新，辦學(xué)基本條件得到了根本性的改善，特別是中西部地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育辦學(xué)條件獲得極大的提升，這為我國教育的標(biāo)準(zhǔn)化和現(xiàn)代化奠定了最堅實的基礎(chǔ)。五載之力，百年之功，義務(wù)教育的新境界由此變得可期可待。
全面改薄開創(chuàng)了內(nèi)涵式教育發(fā)展之路。近年來，教育的內(nèi)涵式發(fā)展已成為迫切要求，但真正開始教育內(nèi)涵式發(fā)展的地方其實還不多，義務(wù)教育近些年來通過義務(wù)教育經(jīng)費保障機制、縣域義務(wù)教育均衡、城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化、教師隊伍建設(shè)、信息化、校園安全工程、學(xué)生營養(yǎng)改善計劃等多種政策措施，特別是全面改薄工作，切切實實地在走向內(nèi)涵式發(fā)展道路。義務(wù)教育內(nèi)涵式發(fā)展是各級政府與學(xué)校和社會、教師與學(xué)生共同努力的結(jié)果，是綜合多種政策工具、創(chuàng)造良好教育環(huán)境的集成效應(yīng)，是堅定的意志、決心與持續(xù)有力的行動相結(jié)合的產(chǎn)物。全面改薄使得農(nóng)村貧困地區(qū)學(xué)校全面受益，學(xué)生和教師全面受惠，人民群眾真正有了具體豐富的獲得感。
2.全面改薄是共同價值理念促進(jìn)政策實施的典范
一個完善的社會，每個人和每個機構(gòu)都負(fù)有教育的責(zé)任。
全面改薄之所以成為重要的教育政策并取得成功，其思想基礎(chǔ)在于公平正義和以人民為中心的價值理念。黨的十八大報告指出：“必須堅持維護社會公平正義。公平正義是中國特色社會主義的內(nèi)在要求。”黨的十九大報告提出：“必須堅持以人民為中心的發(fā)展思想，不斷促進(jìn)人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕。”這個價值理念落實到教育上，就是促進(jìn)教育公平，合理配置教育資源，切實辦好農(nóng)村教育，努力讓每個孩子都享有受教育的機會。這個價值理念體現(xiàn)在政策上，就是教育扶貧，發(fā)展貧困地區(qū)教育，實施農(nóng)村義務(wù)教育薄弱學(xué)校改造計劃，從而讓人人都有機會通過教育改變命運，從根本上斬斷貧困代際傳遞。
全面改薄政策的出臺和成功實施，其制度基礎(chǔ)在于不斷完善的義務(wù)教育辦學(xué)體制。20世紀(jì)80年代，在“地方負(fù)責(zé)、分級管理”的原則下，我國形成了縣、鄉(xiāng)、村三級辦學(xué)，縣、鄉(xiāng)兩級管理的義務(wù)教育辦學(xué)體制。鄉(xiāng)、村基層政府和農(nóng)民承擔(dān)了義務(wù)教育的責(zé)任，由此導(dǎo)致義務(wù)教育發(fā)展的極度不均衡。進(jìn)入21世紀(jì)，國家對義務(wù)教育辦學(xué)體制進(jìn)行重大改革，實行在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)、分級管理、以縣為主的辦學(xué)體制。義務(wù)教育的責(zé)任由此上移到縣級政府，從而徹底改變了農(nóng)村義務(wù)教育的辦學(xué)格局。同時，提出和實行中央和省級政府通過轉(zhuǎn)移支付扶持貧困地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)義務(wù)教育的政策舉措。到2003年，省級政府切實均衡各縣財力、加大轉(zhuǎn)移支付力度的財政責(zé)任被明確規(guī)定下來。2006年，《義務(wù)教育法》確立了“義務(wù)教育經(jīng)費投入實行國務(wù)院和地方各級人民政府根據(jù)職責(zé)共同負(fù)擔(dān)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌落實的體制”。這一體制實際上把義務(wù)教育的責(zé)任上移到省級政府，而且中央政府與地方政府共同承擔(dān)，明確了中央政府在義務(wù)教育上的財政責(zé)任。此后，省級統(tǒng)籌、各級政府共同分擔(dān)的義務(wù)教育辦學(xué)體制更加完善。正是在這一體制下，中央政府對義務(wù)教育的財政投入不斷提升，全面改薄的中央財政投入正是各種一般轉(zhuǎn)移支付資金和專項轉(zhuǎn)移支付資金統(tǒng)籌而成的項目，省級政府財政經(jīng)費投入和全面統(tǒng)籌也在全面改薄中得以進(jìn)一步加強和優(yōu)化。全面改薄一方面是義務(wù)教育辦學(xué)體制不斷完善的結(jié)果；另一方面也更好地檢驗、促進(jìn)和優(yōu)化了省級統(tǒng)籌和共同負(fù)擔(dān)的義務(wù)教育新體制。
全面改薄能在短短的五年內(nèi)進(jìn)展迅速、成效顯著，在于充分掌握和靈活運用了各種政策工具和政策手段。教育治理現(xiàn)代化是中國教育發(fā)展的內(nèi)在要求，教育治理現(xiàn)代化包括治理體系的現(xiàn)代化和治理能力的現(xiàn)代化。全面改薄工作的實施有賴于完善高效的組織領(lǐng)導(dǎo)和工作制度，建立從中央到市縣的全面改薄工作領(lǐng)導(dǎo)組織體系，以及各種配套的制度和管理辦法，強勁地支撐和承擔(dān)了全面改薄工作的穩(wěn)定高效有序運行。在全面改薄推進(jìn)過程中，中央和地方全面改薄機構(gòu)根據(jù)全面改薄工作的不同階段和具體情況，綜合運用規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、行政指令、培訓(xùn)、監(jiān)督檢查、經(jīng)費獎補、通報、宣傳、公開公示、協(xié)調(diào)會、現(xiàn)場會、經(jīng)驗交流會、簽責(zé)任書、第三方評估等多種政策工具、手段和措施，使得全面改薄工作順利高效地進(jìn)行。這可以稱得上是政策實施和推進(jìn)的一個典范，同時也是共同價值理念促進(jìn)政策實施和推進(jìn)的典范。
3.適合國情的績效評價是工作亮點
教育的成效是主觀的，在個人之自得；辦教育的成效是客觀的，在外在之功績。
績效評價是全面改薄工作中的又一大亮點，可以說是教育項目績效評價的探索者和先行者。國家治理現(xiàn)代化首先要建立現(xiàn)代財政制度，現(xiàn)代財政制度的一個基本原則是實行績效管理。建立健全適合中國國情的績效管理是政府近年來努力改革和推進(jìn)的目標(biāo)。2003年黨的十六屆三中全會要求“建立預(yù)算績效評價體系”。2014年《中華人民共和國預(yù)算法》修改后明確：各級預(yù)算應(yīng)當(dāng)遵循“講求績效”的原則。2014年9月國務(wù)院頒布《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》，要求“全面推進(jìn)預(yù)算績效管理工作”。2014年12月國務(wù)院頒布《關(guān)于改革和完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》，要求有效開展轉(zhuǎn)移支付績效評價。2017年黨的十九大報告做出了“全面實施績效管理”的戰(zhàn)略部署。很顯然，績效管理和績效評價的全面推行是必然的要求和趨勢，這有利于提高財政資金的效率和效益，提升公共服務(wù)質(zhì)量和水平。2018年3月財政部要求對2017年度中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付開展績效目標(biāo)自評工作。
績效評價最重要的是科學(xué)性和公信力，因此在績效評價中常常引入第三方評價。財政部2018年7月發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)政府購買服務(wù)第三方績效評價工作的指導(dǎo)意見》，指出“按照黨中央、國務(wù)院決策部署和加快建立現(xiàn)代財政制度、全面實施績效管理的要求，扎實有序推進(jìn)政府購買服務(wù)第三方績效評價工作”。為此，財政部于2018—2019年組織天津等10個省、直轄市、計劃單列市開展政府購買服務(wù)第三方績效評價試點工作。
全面改薄工作領(lǐng)導(dǎo)小組在項目實施之初就前瞻性地提出并推行績效管理的理念和實踐，對全面改薄工作進(jìn)行全過程督導(dǎo)和績效管理，為此專門制定了《全面改善貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱學(xué)?；巨k學(xué)條件工作專項督導(dǎo)辦法》，并由中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十五次會議審議通過。全面改薄工作在2015年正式引入第三方評價，有力地提升了全面改薄工作的績效管理水平，既促進(jìn)了工作的推進(jìn)和完善，也增進(jìn)了教育治理的能力。全面改薄的績效管理和評價可以說走在了教育領(lǐng)域的前列，為教育領(lǐng)域廣泛開展績效管理和績效評價提供了有益的經(jīng)驗和模式。
第三方評價在全面改薄績效評價過程中始終堅持價值導(dǎo)向，把教育公平作為最基本的理念，強調(diào)義務(wù)教育的公共性，義務(wù)教育的事權(quán)和財政責(zé)任的統(tǒng)一，以及財政項目的民主性和公開性，同時也從整體上來把握我國社會和教育發(fā)展的歷史性和階段性，這是第三方評價的基本原則和立場。在評價指標(biāo)體系的制定中，突出目標(biāo)導(dǎo)向，根據(jù)項目的績效目標(biāo)構(gòu)建合理、科學(xué)、有效的評價標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系，評價指標(biāo)能準(zhǔn)確靈敏地反映工作成效，并具有方便可行的操作性。第三方評價在采用廣泛使用的成本—效率方法的同時，更重視績效目標(biāo)和工作進(jìn)展，并充分運用實地調(diào)研、因素分析、滿意度調(diào)查等多種方法，而這正是教育財政項目績效評價中應(yīng)該特別要注意和注重的?？梢哉f，全面改薄在評價理念、指標(biāo)和方法上為績效評價做出了有益的探索。
（作者：葉賦桂，系清華大學(xué)教育研究院教授）
【鏈接】
●2013年12月4日，國務(wù)院常務(wù)會議審議通過《教育部國家發(fā)展改革委財政部關(guān)于全面改善貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱學(xué)校基本辦學(xué)條件的意見》，正式啟動實施全面改善貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱學(xué)?；巨k學(xué)條件工作。到2018年12月底，中央和地方共下達(dá)5426億元（不含北京、天津、上海），其中中央投入1699億元，地方投入3727億元。實施全面改薄的29個省、自治區(qū)、直轄市（含新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團），校舍建設(shè)項目竣工面積達(dá)近2.2億平方米，運動場建設(shè)項目竣工面積達(dá)2.2億平方米，設(shè)施設(shè)備購置項目完成采購價值997億多元（其中，生活設(shè)施購置1800多萬套，課桌凳購置3400多萬套，圖書購置6億多冊）。
●全面改薄工作受益學(xué)?？倲?shù)17.06萬所，受益在校學(xué)生總數(shù)達(dá)到8100萬人。與2013年年底貧困地區(qū)義務(wù)教育學(xué)?；厩闆r相比，全面改薄覆蓋項目學(xué)校生均校舍面積增加2.70平方米，達(dá)到10.88平方米/人，生均圖書增加7.68冊，達(dá)29.07冊/人。
