“收縮型城市”,首次出現(xiàn)在國家的政策文件中。
日前,國家發(fā)改委發(fā)布《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》(簡稱《重點(diǎn)任務(wù)》),第一次提到了“收縮型城市”,并明確要求收縮型中小城市要瘦身強(qiáng)體,嚴(yán)控增量、盤活存量。
什么是收縮型城市?城市收縮的原因有哪些?“收縮”是不是就代表著衰落?這些城市將如何發(fā)展?
約兩成城市在收縮
——人口從小城市流向大中城市,從欠發(fā)達(dá)地區(qū)流向發(fā)達(dá)地區(qū)
什么是收縮型城市?
國際上專業(yè)的研究機(jī)構(gòu)“收縮城市國際研究網(wǎng)絡(luò)(ShrinkingCityInternationalResearchNetwork)”將城市收縮定義為:人口規(guī)模在1萬以上的人口密集城市區(qū)域,面臨人口流失超過2年,并經(jīng)歷結(jié)構(gòu)性經(jīng)濟(jì)危機(jī)的現(xiàn)象。在中國,雖然“收縮型城市”沒有明確統(tǒng)一的定義,但相關(guān)研究中,“人口流失”都是最重要的指標(biāo)。
哪些城市被認(rèn)為是收縮型城市?
中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)50人論壇成員、上海財(cái)經(jīng)大學(xué)長三角與長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展研究院執(zhí)行院長張學(xué)良的研究團(tuán)隊(duì)在對(duì)2865個(gè)縣市(區(qū))中涉及到行政區(qū)劃變動(dòng)的樣本進(jìn)行分析后發(fā)現(xiàn),中國26.71%的地級(jí)及以上行政單元、37.16%的縣市(區(qū))發(fā)生不同程度的收縮。其中,東北地區(qū)的收縮較為嚴(yán)重。此外,全市和市轄區(qū)人口同時(shí)減少的城市有20多個(gè),較多分布于湖北、四川、安徽和黑龍江四省。
首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)教授吳康從660個(gè)樣本城市中發(fā)現(xiàn),80個(gè)城市都出現(xiàn)了不同程度的收縮,其中9個(gè)城市收縮幅度超過5%。吳康將80個(gè)城市分為結(jié)構(gòu)性危機(jī)收縮,例如東莞、鞍山、臺(tái)州、義烏等;大城市周邊的收縮,例如都江堰、三河、高碑店等;欠發(fā)達(dá)縣級(jí)市收縮,例如漢中、天長、龍泉等;邊境偏遠(yuǎn)型城市收縮,例如二連浩特等。
收縮型城市有哪些特征?
——人口減少。吳康表示,觀察城市收縮,最直觀的層面就是人口變化。隨著城鎮(zhèn)化率不斷提高,人口從鄉(xiāng)村流向城鎮(zhèn),從小城市流向大中型城市,從欠發(fā)達(dá)地區(qū)流向發(fā)達(dá)地區(qū)。
——第三產(chǎn)業(yè)占比低。從吳康列出的80個(gè)收縮型城市中不難看出,收縮城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中制造業(yè)占比較高,例如有“中國第一鋼鐵工業(yè)城市”之稱的遼寧鞍山以及浙江臺(tái)州等。臺(tái)州人小陳從讀大學(xué)至今,已經(jīng)在北京生活了7年。“我不想回家鄉(xiāng)工作,也跟當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有關(guān)。首先我是學(xué)新聞的,臺(tái)州沒有適合我的媒體機(jī)構(gòu);其次,我喜歡美食,而臺(tái)州的餐飲業(yè)不是很發(fā)達(dá),小吃街、美食街很少,反而是工廠很多,而且存在著辦廠的看不起開飯館的現(xiàn)象。”小陳說。
此外,收縮型城市還普遍存在著工資水平低和老齡化程度高的特點(diǎn)。根據(jù)中國五普、六普兩次人口普查數(shù)據(jù),收縮城市的城市化率往往比非收縮城市低10個(gè)百分點(diǎn)左右;非收縮城市的大專及以上教育水平人口占比高出收縮城市3.37個(gè)百分點(diǎn),而職工平均工資是后者的1倍多。收縮城市老齡化程度也更高。
城鎮(zhèn)化進(jìn)入下半場(chǎng)
——城鎮(zhèn)化初期,大中小城市都在擴(kuò)張;之后更多地向中心城市聚集
最近,黑龍江鶴崗“超低房價(jià)”成為新聞熱點(diǎn)。房價(jià)低到什么程度?據(jù)說只要1.9萬元就能買到一套55平方米的新房,而在北京,1.9萬元都不一定能買到1平方米。
鶴崗就是一個(gè)典型的收縮型城市。當(dāng)?shù)厝死钕壬f:“鶴崗有著百年的煤炭開發(fā)歷史,是黑龍江‘四大煤城’之一,一度發(fā)展很好、人氣很旺。但是近年來,很多煤礦陸續(xù)關(guān)閉,經(jīng)濟(jì)活力減弱,人氣也差了很多。”根據(jù)第六次全國人口普查的數(shù)據(jù),2010年鶴崗常住人口為105.86萬人,從2010年到2017年,全市常住人口減少了約5萬人。為尋求轉(zhuǎn)型,淘汰落后產(chǎn)能,鶴崗2018年曾一個(gè)月內(nèi)關(guān)閉了10處礦井。
吳康認(rèn)為,對(duì)城市收縮的觀察,要從人口增減的表象轉(zhuǎn)向關(guān)注城市背后發(fā)生的故事。只符合人口流失這一個(gè)特征的城市,不能被簡單列為收縮型城市,只有因結(jié)構(gòu)性危機(jī)導(dǎo)致的人口流失才是衡量城市是否收縮的標(biāo)準(zhǔn)。
據(jù)分析,出現(xiàn)收縮有幾方面原因。
首先,人口流出既是因也是果。不斷加快的城鎮(zhèn)化,勢(shì)必會(huì)吸引大量人口從鄉(xiāng)村到城鎮(zhèn),從中小城市到大城市。人口流出尤其是青年人口的離開,導(dǎo)致城市老齡化程度提高,城市逐漸收縮。
其次,不盡合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。四大工業(yè)基地中,以重工業(yè)為主的遼中南工業(yè)基地,包含了多個(gè)收縮型中小城市,例如撫順、鞍山、營口;滬寧杭工業(yè)基地的輕重工業(yè)都很發(fā)達(dá),珠江三角洲工業(yè)基地則以輕工業(yè)為主,更加合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致這兩個(gè)工業(yè)基地所包含的城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展更為良好。
過去賴以生存的資源逐漸枯竭,也是導(dǎo)致一些城市收縮的原因。鶴崗便是如此。鶴崗的經(jīng)濟(jì)發(fā)展一度完全依賴于煤炭企業(yè),而隨著煤炭資源逐漸枯竭,鶴崗的GDP逐年下滑,人口逐年減少。
此外,自然環(huán)境不佳,追求更高的生活舒適度也成為一些人離開的原因。
深圳市房地產(chǎn)研究中心高級(jí)研究員李宇嘉表示,一直以來,人們習(xí)慣了“城市必須增長”的理念。這是高速前進(jìn)的城鎮(zhèn)化“上半場(chǎng)”,大中小城市人口都在增加。而城鎮(zhèn)化進(jìn)入“下半場(chǎng)”之后,人口逐漸流出,居民向就業(yè)機(jī)會(huì)更多、收入更高的大城市遷徙,是必然現(xiàn)象。
比如,大城市擁有更多資源。李宇嘉表示,越大的城市,優(yōu)質(zhì)資源布局越多、大項(xiàng)目越多。比如,“985”“211”等優(yōu)質(zhì)的高等教育資源、三甲醫(yī)院、跨國公司、總部經(jīng)濟(jì)、金融中心等,基本都集中在大城市。而宏觀數(shù)據(jù)“不漂亮”的小城市,則難以獲得這些資源。
某些政策也增加了大城市的吸引力。地鐵已成為一個(gè)城市是否屬于大城市的判斷標(biāo)尺之一,然而地鐵也不是想建就能建的,目前的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)是城市一般公共財(cái)政預(yù)算收入應(yīng)在300億元以上,地區(qū)生產(chǎn)總值在3000億元以上,市區(qū)常住人口在300萬人以上。小城市顯然很難滿足這樣的硬性要求。
“瘦身”后更要“強(qiáng)身”
——“收縮”不是單純的負(fù)面概念,調(diào)結(jié)構(gòu)強(qiáng)質(zhì)量是方向
成為收縮型城市,意味著什么?
張學(xué)良表示,在中國快速城鎮(zhèn)化過程中,市轄區(qū)人口的減少一定程度上預(yù)示城市經(jīng)濟(jì)和消費(fèi)活力的下降,需要引起注意。而臺(tái)州人小陳聽說自己的家鄉(xiāng)臺(tái)州被列入收縮型城市名單,表示很擔(dān)心:“收縮型城市,聽起來感覺城市發(fā)展前景堪憂。”
不過,多位專家也指出,“收縮型城市”并不是負(fù)面概念,這是伴隨著城市化和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型階段出現(xiàn)的,說明傳統(tǒng)上執(zhí)迷于“增長”和“擴(kuò)張”的規(guī)劃理念和管理政策需要向注重城市品質(zhì)的提升轉(zhuǎn)變。
另一方面,從人均GDP和人均公共資源的角度看,人口減少,但人均占有資源往往增加了。以臺(tái)州為例,外來人口減少了,但許多本地人感覺城市風(fēng)貌、生活舒適度在一年年不斷提升。
收縮型城市未來如何發(fā)展?
《重點(diǎn)任務(wù)》中明確要求收縮型中小城市要瘦身強(qiáng)體,轉(zhuǎn)變慣性的增量規(guī)劃思維,嚴(yán)控增量、盤活存量,引導(dǎo)人口和公共資源向城區(qū)集中。
據(jù)發(fā)改委有關(guān)負(fù)責(zé)人解釋,盤活存量,就是要盤活中小城市主城區(qū)的存量。因?yàn)橹鞒菂^(qū)是經(jīng)過幾十年甚至幾百年的時(shí)間形成的,不管是教育資源還是公共服務(wù)設(shè)施,主城區(qū)都更齊全一些。與其花大量資源在主城區(qū)以外建設(shè)新城區(qū),不如把主城區(qū)的存量盤活。
調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),也是收縮型城市發(fā)展方向之一。例如,東莞在保持原有產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)的前提下,積極培育高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。自2014年起,東莞開始實(shí)施“機(jī)器換人”計(jì)劃,打造智能車間,提高勞動(dòng)生產(chǎn)率。
李宇嘉表示,人口外流的城市并不是就要衰落,而是要順應(yīng)城市化新規(guī)律。收縮型城市謀發(fā)展,關(guān)鍵是要扭轉(zhuǎn)“增量規(guī)劃”的慣性思維,“瘦身”的同時(shí)加緊“強(qiáng)身”。與發(fā)達(dá)國家相比,中國收縮型城市發(fā)展的最大潛力在于當(dāng)前的城鄉(xiāng)差距還比較大。大城市生活成本居高不下,或許可以挖掘“瘦身”后小城市的機(jī)會(huì)。