隨著國內(nèi)投融資體制改革的不斷推進,PPP模式被廣泛應用于基礎設施、公共服務領域項目建設,為了適應改革需求,中央企業(yè)也積極參與到PPP模式項目建設中。央企具有資金雄厚、融資能力強、高質(zhì)量人才儲備多、與地方政府糾紛更易協(xié)調(diào)等優(yōu)勢,使其成為PPP業(yè)務中最重要的社會資本方。
與此同時,這對央企的投融資決策、風險控制、運營管理等能力也提出了較高的要求,特別是PPP項目投資周期長、投資金額大,其中所蘊藏的潛在風險尤其不容忽視。在這樣的背景下,2017年11月21日,國資委發(fā)布《關于加強中央企業(yè)PPP業(yè)務風險管控的通知》(簡稱“192號文”),規(guī)范準入條件,關注項目運營,要求央企參與PPP項目建設從重數(shù)量向重質(zhì)量轉(zhuǎn)變。該文件對PPP建設的影響,很可能比前段時間發(fā)布的92號文《關于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》更大、更廣。
一、央企參與PPP項目現(xiàn)狀
(1)PPP發(fā)展迅猛,央企是最大的社會資本方
2014年以來,我國積極推進PPP模式,現(xiàn)已成為全球最大的PPP市場。明樹數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示:截止到2017年年底,全國已經(jīng)公布的中標PPP項目達到6096個,總投資達到9.08萬億元。圖1 的數(shù)據(jù)顯示,PPP項目的社會資本方前十名全部來自于央企。
圖1全國PPP項目前10大社會資本方
圖2 建筑央企集團級中標項目(總合同額)金額占比情況
(2)建筑央企占據(jù)了PPP央企的半壁江山
表1 不同分類角度PPP項目分配情況
數(shù)據(jù)來源:明樹數(shù)據(jù)
以上的數(shù)據(jù)顯示,交通運輸、市政公用以及綜合開發(fā)行業(yè)是PPP項目市場主要行業(yè),建筑承包商則是PPP項目的最重要參與主體,建筑央企集團級中標項目占比超過44.3%,占據(jù)了參與企業(yè)的半壁江山。
(3)央企參與PPP項目不規(guī)范
盡管PPP發(fā)展迅速,但就目前PPP項目發(fā)展情況而言,PPP模式并未完全按照其最初的定義以及目標發(fā)展,PPP項目運作過程中出現(xiàn)了諸多問題。
對于地方政府而言,部分地方政府將PPP模式視為政府的融資手段,導致明股實債、風險分配不合理、政府變相兜底、績效考核不完善、輕運營重建設等問題層出不窮,將PPP變?yōu)樘兹∝斦A算補貼等的不正常現(xiàn)象亦時有發(fā)生。
對于央企而言,投資沖動促使其激勵央企參與PPP項目投資,其在地方政府、城市建設、公共領域以及基礎設施方面的涉足,導致央企負債水平不斷攀升,引發(fā)大量PPP出現(xiàn)投資過度、加桿桿投資以及全方位投資等不良現(xiàn)象。對于央企而言,PPP項目高速增長,不規(guī)范發(fā)展引發(fā)的高負債率不僅會引起財務成本債務風險增加,還會誘發(fā)金融風險。如表2為八大建筑央企的資產(chǎn)負債率,可以看出其資產(chǎn)負債率都相當高。