作者： 胡仙芝 國(guó)家行政學(xué)院研究員、博導(dǎo)，中國(guó)行政體制改革研究會(huì)研究部主任
隨著貫徹中央八項(xiàng)規(guī)定力度的加強(qiáng)和反腐倡廉建設(shè)的深度發(fā)展，一些基層干部和公務(wù)員在忙碌之中仍然逃不掉百姓對(duì)其不作為的質(zhì)疑和詬病，其關(guān)鍵是在于形式主義的侵?jǐn)_，根子還在于形式主義和官僚主義，在于一些公務(wù)員過(guò)于注重唯上、過(guò)于注重形式、過(guò)于注意外在，而對(duì)于真正以人民為本位、以百姓為福祉的實(shí)質(zhì)關(guān)注過(guò)少，積極作為的能力有限，過(guò)于計(jì)較個(gè)人得失而不愿意為民奉獻(xiàn)。形式主義是諸多不正之風(fēng)的門(mén)神，治理公務(wù)員不作為問(wèn)題必須從治理形式主義入手。
形式主義、官僚主義在很大程度上影響了公務(wù)員積極作為的意愿和效果，是誘發(fā)公務(wù)員不作為和懶政怠政的主要原因
形式主義和官僚主義不僅是一種懈怠懶惰、自私求利的消極心理，更是一系列公務(wù)員不作為、慢作為、假作為甚至亂作為的一種客觀行為表現(xiàn)。有學(xué)者分析公務(wù)員懶政怠政的根子有多個(gè)方面，主要有精神動(dòng)力缺失，物質(zhì)動(dòng)力缺乏，制度壓力失效，其中最為典型的分析是關(guān)于“壓力型體制”的分析。
“壓力型體制”對(duì)基層政治運(yùn)行中產(chǎn)生公務(wù)員懈怠和形式主義有著很好的解釋。“壓力型體制”有三個(gè)基本機(jī)制：一是數(shù)量化的任務(wù)分解機(jī)制。體現(xiàn)為確定政策目標(biāo)后，相關(guān)部門(mén)會(huì)將目標(biāo)量化分解，通過(guò)簽訂責(zé)任書(shū)的形式層層下派到下級(jí)組織以及個(gè)人，要求其在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成。二是各部門(mén)共同參與的問(wèn)題解決機(jī)制。各部門(mén)的常規(guī)工作要圍繞政策目標(biāo)來(lái)進(jìn)行安排，或者是各部門(mén)抽調(diào)人員，亦或是整個(gè)部門(mén)一起行動(dòng)完成來(lái)自上級(jí)的臨時(shí)性任務(wù)或工作。三是以否決方式為核心的多層次評(píng)價(jià)體系。對(duì)于完成指標(biāo)任務(wù)的組織和個(gè)人，可給予物質(zhì)和精神等方面的激勵(lì)，但一些重要任務(wù)實(shí)行的是連帶性的“一票否決”。一旦該項(xiàng)工作無(wú)法達(dá)到要求，就會(huì)直接影響到對(duì)該部門(mén)全年工作的評(píng)價(jià)，乃至個(gè)人的發(fā)展。正是這樣的一種體制機(jī)制，從上到下層層傳導(dǎo)的責(zé)任、層層傳導(dǎo)的壓力，通過(guò)考核指標(biāo)以及數(shù)字競(jìng)賽將壓力層層傳遞到各層，直到基層和社會(huì)，于是一項(xiàng)具體決策在執(zhí)行過(guò)程中被層層放大要求，提高指標(biāo)，在動(dòng)員行政資源、提升行政效率的同時(shí)，也往往會(huì)誘發(fā)執(zhí)行者行為失當(dāng)，甚至為了實(shí)現(xiàn)上級(jí)要求而與行政對(duì)象產(chǎn)生沖突。這種體制的進(jìn)一步后果，就是造成基層廣大公務(wù)員的疲于被動(dòng)應(yīng)付，久而久之就會(huì)陷入不作為、假作為乃至消失工作積極性，陷入職業(yè)倦怠。
進(jìn)一步分析而言，這種體制運(yùn)行之所以有滋生的土壤，是因?yàn)橛嘘P(guān)人員在實(shí)際行為中圖便利省事，思維方式和行為方式上存在“路徑依賴(lài)”，是因?yàn)橐恍└刹坎晃?ldquo;實(shí)”，只唯“上”，為了獲得上級(jí)的關(guān)注，在同行之間突顯優(yōu)秀，對(duì)任務(wù)層層加碼，人為造成任務(wù)與資源之間的脫節(jié)，還因?yàn)橐恍┎块T(mén)在解決困難問(wèn)題的時(shí)候，還不能有效依靠法治手段，必須求助于政治要求、行政命令，采取運(yùn)動(dòng)式的動(dòng)員方法，導(dǎo)致講政治的“泛化”。以上問(wèn)題對(duì)于為官不為和懶政怠政，對(duì)于形式主義和官僚主義的分析較為深刻，讓我們從中看清制度性根子以及其內(nèi)在的危害。為此，毫無(wú)疑問(wèn)，我們必須在分析不作為原因的基礎(chǔ)上充分開(kāi)發(fā)內(nèi)在動(dòng)力，完善制度和內(nèi)外激勵(lì)，對(duì)亂作為、假作為必須堅(jiān)決糾正，通過(guò)嚴(yán)格監(jiān)督和嚴(yán)密制度加以杜絕；對(duì)于慢作為和弱作為也要給予督促和鞭策，采取積極有效措施，把公務(wù)員的不作為變?yōu)楣珓?wù)員積極作為。
治理形式主義要從治理公務(wù)員不作為入手，既要治標(biāo)又要治本
治理公務(wù)員不作為要把作風(fēng)建設(shè)和動(dòng)力建設(shè)作為兩個(gè)根本點(diǎn)，同時(shí)把治理形式主義、官僚主義作為公務(wù)員不作為治理的一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，既要治標(biāo)又要治本，多維分析，多策并舉，實(shí)現(xiàn)標(biāo)本兼治。具體而言，需要從以下方面著手：
一是以加強(qiáng)工作作風(fēng)建設(shè)促進(jìn)樹(shù)立正確價(jià)值觀。面對(duì)中央的鐵腕反腐、反“四風(fēng)”力度不斷加大，一些不作為、不擔(dān)當(dāng)?shù)膯?wèn)題反復(fù)出現(xiàn)，形式主義、官僚主義出現(xiàn)新的變種，實(shí)際上是少數(shù)公務(wù)員針對(duì)上級(jí)這種工作形勢(shì)采取的消極應(yīng)對(duì)，主要屬于思想作風(fēng)問(wèn)題。因此，有必要把加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè)持續(xù)進(jìn)行下去，通過(guò)各種作風(fēng)建設(shè)活動(dòng)，來(lái)引導(dǎo)廣大黨員干部樹(shù)立正確的權(quán)力觀和責(zé)任觀，提高思想覺(jué)悟，對(duì)于上級(jí)的各種政策安排能夠積極支持，對(duì)于新形勢(shì)能主動(dòng)適應(yīng)，解決心理上的抵觸情緒，糾正思想上的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，對(duì)于工作中的困難能敢于面對(duì)、積極解決、勇于擔(dān)當(dāng)。
二是完善績(jī)效管理體系和健全考核評(píng)價(jià)機(jī)制。“壓力型體制”中最關(guān)鍵的是上對(duì)下的考核評(píng)價(jià)體制，要充分利用好這根“指揮棒”。要進(jìn)一步完善績(jī)效管理體系，對(duì)于各單位和工作人員的工作實(shí)際效果、工作貢獻(xiàn)和工作價(jià)值進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)，為發(fā)現(xiàn)和評(píng)判公務(wù)員在工作中是否不作為提供重要支撐。同時(shí)也要健全考核評(píng)價(jià)機(jī)制，借用大數(shù)據(jù)技術(shù)，通過(guò)實(shí)績(jī)考核和經(jīng)常性考核，全面地了解識(shí)別干部，注重發(fā)現(xiàn)擔(dān)當(dāng)作為的干部。而且要進(jìn)一步強(qiáng)化考核結(jié)果的運(yùn)用，充分發(fā)揮考核“指揮棒”作用，對(duì)考核成績(jī)突出，擔(dān)當(dāng)有為的干部，要大膽提拔重用，同時(shí)對(duì)工作能力欠缺、不適應(yīng)崗位要求，群眾不滿(mǎn)的要及時(shí)組織調(diào)整，對(duì)于亂作為、不作為的干部，要通過(guò)談話警示提醒，對(duì)于影響惡劣的要進(jìn)行通報(bào)，把績(jī)效管理體系與目標(biāo)管理體系充分結(jié)合起來(lái)，探索多種考核考評(píng)相結(jié)合的方式，為客觀公正評(píng)價(jià)使用干部提供制度保障。
三是通過(guò)信息化建設(shè)提高工作透明度，創(chuàng)新監(jiān)督和激勵(lì)方式。針對(duì)公務(wù)員的不作為、慢作為以及亂作為問(wèn)題，可以充分運(yùn)用信息化手段來(lái)解決，進(jìn)一步規(guī)范辦事手續(xù)和流程，并將辦事規(guī)章制度予以公開(kāi)，有效避免社會(huì)群眾和辦事人員之間的信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題，同時(shí)將辦事手續(xù)流程動(dòng)態(tài)展示在網(wǎng)上，能夠方便群眾實(shí)時(shí)查詢(xún)。在提高工作效率和工作透明度的同時(shí)，也避免讓社會(huì)群眾多跑路、多折騰，這對(duì)于公務(wù)員在工作中積極擔(dān)當(dāng)作為也起著有效的督導(dǎo)作用。
四是加強(qiáng)制度創(chuàng)新，充分發(fā)揮制度功能，有效激發(fā)公務(wù)員和干部勤政務(wù)實(shí)、干事創(chuàng)業(yè)的動(dòng)力。重點(diǎn)完善選人用人制度，確立“以改革發(fā)展論英雄、憑干事創(chuàng)業(yè)選任人”的用人導(dǎo)向；優(yōu)化干部考核評(píng)價(jià)制度，建立干部容錯(cuò)糾錯(cuò)制度，讓制度營(yíng)造良好的政治生態(tài)和干事創(chuàng)業(yè)的寬松氛圍，讓制度釋放出巨大能量，起到激勵(lì)、引導(dǎo)、保護(hù)、督促公務(wù)員和干部勤政務(wù)實(shí)、干事創(chuàng)業(yè)的作用，真正使制度對(duì)創(chuàng)業(yè)者求賢若渴、知人善任，也使創(chuàng)業(yè)者心情愉悅、敢于擔(dān)當(dāng)。
總之，糾正“四風(fēng)”要取得實(shí)效，必須緊盯形式主義、官僚主義新表現(xiàn)，加強(qiáng)調(diào)研，找準(zhǔn)病根，有針對(duì)性地開(kāi)展治理；必須改變從上到下的體制機(jī)制，要發(fā)揮現(xiàn)代信息技術(shù)和群眾優(yōu)勢(shì)，打造多元化、多層次、便捷化監(jiān)督平臺(tái)；要從嚴(yán)治黨，從自身抓起，抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”，力戒形式主義、官僚主義，帶好頭、作表率；更要抓住制度建設(shè)的根本大計(jì)，建立健全科學(xué)民主的決策機(jī)制、公開(kāi)公平公正的干部選拔任用機(jī)制，優(yōu)化干部工作考核評(píng)價(jià)體系，完善干部激勵(lì)制度，真正激發(fā)廣大黨員干部和公務(wù)員的干事熱情和內(nèi)在積極性，為中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)無(wú)私奉獻(xiàn)。
【注：本文系中國(guó)行政體制改革研究基金課題“公務(wù)員不作為問(wèn)題和對(duì)策研究”（課題編號(hào)：2017CSOARJJKT019）的階段性成果】
責(zé)編/肖晗題
