【摘要】中國古代官吏俸祿制度歷經(jīng)多階段歷史演化。周行“分田制祿”，秦啟“量功受祿”，漢唐“以品定俸”，并沿至明清。官吏俸祿之制對王朝興衰具有重要影響。俸祿設(shè)計如以激勵為導(dǎo)向，配以相適的考核系統(tǒng)，可驅(qū)動官吏行政效率。然囿于社會環(huán)境、物價水平、治國理念、官僚設(shè)置等因素，古代官吏俸祿普遍低下。政權(quán)漸趨穩(wěn)定后，官僚集體尋租，以致民怨四起，民變層出。古代官吏俸祿制度與王朝興衰的歷史可為當(dāng)前我國公務(wù)員改革提供有益歷史借鑒。
【關(guān)鍵詞】俸祿制度 王朝興衰 官吏 薪酬改革 【中圖分類號】K23 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
中國古代官吏俸祿制度的歷史演化
中國有據(jù)可考的俸祿制度最早可追溯到西周。在“王土王臣制”下，西周“分田制祿”，天子按爵位之差，將土地分封給王室諸侯，各諸侯可在封地自行征稅，以給其用，且世卿世祿。春秋以后，地主階級興起，卿祿世襲引發(fā)他們不滿，隨著宗法制漸趨破壞，“分田制祿”乃向“秩祿制”轉(zhuǎn)變。戰(zhàn)國時期，秦國商鞅“量功受祿”，凡斬敵首級者，獎勵軍功，進(jìn)階爵位，按爵定祿。
秦漢沿襲了“秩祿制”。秦統(tǒng)一六國后推行郡縣制，各級長官皆由中央任免，按秩定酬。漢承秦制，同時規(guī)定萬石級三公月俸350斛，中二千石者180斛，依次遞減，一百石者月俸僅16斛，而斗食佐吏僅為8斛。東漢按半錢半谷發(fā)放，但俸額基本沿襲西漢。根據(jù)度量衡折算，在前賢測度基礎(chǔ)上可估測兩漢時期官吏俸祿應(yīng)在2000-105000斤米左右。
魏晉南北朝時期，曹魏政權(quán)按“九品中正制”定俸給祿，“秩祿制”向“品位俸祿制”發(fā)展。因長年征戰(zhàn)，經(jīng)濟(jì)受到較大破壞，官吏俸祿有所降低。西晉時，官設(shè)九品，按品定酬，如一品月俸五斛，同時賜予絹綿百匹。至東晉與南朝時，朝廷授給祿田，令官吏自行收租，以代俸祿。按東晉時期祿田為標(biāo)準(zhǔn)，縣令每年可得田祿500石左右，都督為3000石左右，同時還有雜項供給。此時北方鮮卑族建立的北魏政權(quán)開始漢化，改變部落式“行賞制”，模仿“九品中正制”將官吏設(shè)為18等，置官班祿。北魏分裂后，繼統(tǒng)政權(quán)北齊與北周沿襲并發(fā)展了北魏之制。此外，尚有一些綢匹俸額。北朝還有“依戶給俸”“給公田”“永業(yè)田”等其他收入。
及至隋唐，發(fā)展并定型“品位俸祿制”。隋創(chuàng)三省六部，俸祿依級而定，京官分一品到八品，按品給俸。外官又分九等，按所轄?wèi)魯?shù)定俸。唐代對官吏俸祿進(jìn)一步細(xì)化，將官吏分為三十等，祿定十八級。貞觀年間，京官正一品可得祿米歲俸700石，正九品得40石，外官正一品可得祿米歲俸650石，正九品得54.5石。此外，京官還有一些職田與料錢。開元年間，正一品京官可得月俸31貫。外官有祿無俸，但有職田與力役，二品可分田1200畝，九品亦可分250畝，都遠(yuǎn)高于前代。晚唐時外官俸祿進(jìn)一步增加，如節(jié)度使月俸約80貫，料錢200貫，粗略估計，晚唐節(jié)度使年俸可得20萬斤米左右，為前代之最。
宋代官俸比唐代還高。宋代官吏構(gòu)成較為復(fù)雜，京官中有宰相、樞密使、參知政事、樞密副使、三司等，官僚機(jī)構(gòu)盤根錯節(jié)，相互牽制。正俸構(gòu)成中，宰相每月俸料300貫，祿粟100石。地方官中有判官、推官、知縣事、縣令、主簿等，俸祿不一，如縣令正俸每月可得10-20貫，還可分得4-6頃職田，每年約可收租200-500石。此外，宋代官吏還有一些公使錢、給券等變相俸祿。但俸祿并非全額發(fā)放，有折變之法，每百文只能發(fā)到80%左右俸錢，剩余20%折為實物。如按照度量衡粗略換算，縣令每年收入約為400-900石，折合約30000-70000斤米。藩鎮(zhèn)僅算職田收入，即約可得150000-250000斤米，可推測，宰相、樞密使俸祿或高于此。南宋時期又多次增俸，相對于宋初約增七八倍，單從俸額上看，宋代較之前代為歷朝最高。
元代對官員依品定俸，俸祿支付以紙鈔、銀兩為主。至元年間，于九品之中，按三等給俸。如從一品上等每月可得俸鈔300兩，中等250兩，正九品上等只得40兩，中等35兩。如遇物價上漲，則折俸成栗。同時，官吏還有職田收入。因元代米價變化較大，難以換算具體俸額，但元代物價飛騰，到元中期物價上漲近10倍，或可推測官吏實際俸祿并不太高。
明朝基本沿用按品給俸，將文武官員分為九品十八級，按級別發(fā)放祿米俸鈔。如正一品可得歲米1044石，正六品得120石，從九品只得60石。發(fā)放時俸鈔折色。與前朝不同的是，百官除明初分有職田外，到明中后期難以分及，官俸單一，實俸貧薄。以知縣為例，其年俸約為90石，但要用鈔或布折色部分。按正統(tǒng)年間標(biāo)準(zhǔn)，知縣只能得米27石，余下折鈔630貫。按當(dāng)時物價，630貫鈔約值1500文左右，約僅可購得1石米，按度量衡折算，故縣令每年約可得2000斤-3000斤米，僅為宋代的5-10%。正一品大員，按永樂年間換算標(biāo)準(zhǔn)，也僅可得米50000斤左右，俸祿之低，或為歷代之最。
清代入關(guān)以后，沿襲按品定俸制。京官正一品可得俸銀180兩，俸米180斛；二品可得俸銀155兩，俸米155斛；從九品可得俸銀31.5兩，俸米31.5斛。外官俸祿按品級與京官相同，但無俸米。知縣每年俸銀45兩，約可購45石大米，即其年俸約為大米5400斤，僅比明代略高。京官正一品俸銀俸米折算下來也僅略高于明代。
中國古代官吏俸祿制度與王朝興衰
薪酬作為一種激勵手段，對王朝興衰有著十分重要的影響。一般將相適的考核系統(tǒng)嵌入激勵的俸祿制度，往往能驅(qū)動官吏干事創(chuàng)業(yè)。但恰恰相反的是，古代王朝受到政治環(huán)境、物價水平、官僚設(shè)置、治國理念等多重因素影響，俸祿普遍偏低。在政權(quán)漸趨穩(wěn)定后，官僚鏈?zhǔn)截澑瑢?dǎo)致民怨四起、起義不窮，與竭蹶的財政、相背的民心、僵化的行政并行交織，一同將王朝統(tǒng)治拖入深淵。
從激勵引導(dǎo)維度而言，不同俸祿的機(jī)制設(shè)計會產(chǎn)生不同的制度效應(yīng)。歷代王朝在俸祿制度設(shè)計時就認(rèn)識到了這一點，主張通過優(yōu)厚報酬激發(fā)官吏的行政動力。如商鞅規(guī)定“能得甲首一者，賞爵一級，益田一頃，益宅九畝”，秦人紛紛“以戰(zhàn)死為吉利，病終為不詳”，最終勢如破竹，一統(tǒng)天下?？梢姡m當(dāng)?shù)馁旱摷钣谕醭d盛大有裨益。然而，厚俸未必興國。周代“分田制祿”，周天子將天下之土分給王室諸侯，諸侯享有極厚的俸祿，不僅可在土地上自行征稅，官爵還可繼承，但事與愿違，各屬封國割地為據(jù)致王室衰微，諸侯連日征戰(zhàn)，民不聊生。秦統(tǒng)一六國后，雖廢分封之制，但西漢初期又實行了“郡國并行制”，將天下之地分封給王室大將，終引發(fā)七國之亂。故厚俸并不一定能產(chǎn)生最大的激勵效應(yīng)，這似乎與正向激勵理論背道而馳。事實上，對官吏的考核方式亦決定了激勵效果。周天子考核官員是為簡單的“天子巡狩”“諸侯述職”等形式上的考核。秦一統(tǒng)后，采“上計”之制，即官員每年需將境內(nèi)賦稅多寡、戶口增減、盜賊獄訟等項，編造計簿，逐級呈報，如績考不稱，官吏面臨的不僅是削俸減祿，甚至可能降品臨罰。因此，即使歷朝官俸無法與周代相媲，但逐步完善的百官考核制度也能讓官吏基本安其本分。即使是待遇最低的明代，由于有考滿、考察、監(jiān)察、回訪等考核，加之張居正改革施行的考成之法，各級官吏基本可守職崗，維持王朝運轉(zhuǎn)。由此或可窺見，適當(dāng)?shù)馁旱摷畲胧湟韵噙m的考核之法，或能激勵官吏的行政行為，帶動王朝興盛。
政治環(huán)境、官僚設(shè)置以及君主偏好等因素對俸祿制度的影響
一個歷史的悖論在于，即使官吏考核嚴(yán)密，但俸祿極厚的宋代卻未能實現(xiàn)長治久安，而俸祿極薄的明代也并非頃刻間土崩瓦解，其中緣由，則要綜合政治環(huán)境、官僚設(shè)置以及君主偏好，衍生到非正式制度進(jìn)行分析。
第一，社會環(huán)境與俸祿制度。以宋代為例，其表面俸額確為歷代之最。然而，進(jìn)一步考慮宋代社會環(huán)境與經(jīng)濟(jì)水平，可發(fā)現(xiàn)或許并非如此。古代君主以儒家治天下，到宋代形成程朱理學(xué)，家族制度頗為盛行，一家數(shù)十口雜居之情遍載史籍。宋官楊億在《武夷新集》記述，其“身乃覉客，扶老攜幼，去里離邦。良賤相從三十余口，衣食所給并出于臣”，一家三十余口僅靠官俸二十五貫，難以貼補(bǔ)家用，故其屢次上呈希冀解職。此外，宋代科舉制度已趨成熟，與漢唐舉孝廉、請蔭佑不同，宋代科舉多為“寒門取士”，他們一切家庭生活用度只仰俸緡，加之宋代后期物價飛騰，多重因素下，不少官吏月祿不繼，生活堪憂。可見，宋代多數(shù)官員俸祿或許并非十分豐厚。
第二，官僚機(jī)構(gòu)的設(shè)置、國家財力與俸祿設(shè)計。古代官僚機(jī)構(gòu)的設(shè)置呈現(xiàn)膨脹的趨勢。一是從整個王朝來看，在政權(quán)初定時官吏較少，隨著王朝逐步穩(wěn)定，官吏數(shù)量大幅增加。二是從數(shù)千年歷史時段分析，官吏數(shù)量更是經(jīng)歷了膨脹性增長。從王朝時段來看，唐貞觀年間京官約為3千人，會昌年間增至6千以上。宋初官員約為1萬人，仁宗時增至2萬人，徽宗時近5萬人。如從更長歷史時段考察，數(shù)量膨脹則更為顯著。冗官的直接后果就是冗費，一方面導(dǎo)致官俸周轉(zhuǎn)不足，俸祿增長空間較有限；另一方面給財政造成巨大負(fù)擔(dān)。
第三，君主治國理念與俸祿的隨意性。君主理朝，或與社會環(huán)境相關(guān)，或與個人經(jīng)歷與喜好相關(guān)。如周代的分封制祿是宗法制的映射，體現(xiàn)出周天子“王土王臣”的治國理念。秦重用商鞅推行軍功爵制則是封建生產(chǎn)方式的政治映襯，體現(xiàn)出秦主“耕戰(zhàn)合一”“按功量祿”的理念。秦漢后各朝按品定祿，反映了中央集權(quán)、強(qiáng)化官吏管制的思想。然而，部分君主的個人經(jīng)歷與喜惡也直接影響了俸祿方式。如漢高祖建漢之初，為表彰功臣、安置皇室，施行了“郡國并行”，分封與郡縣式俸祿并存。王莽竊漢后，主張恢復(fù)周禮，用金、銀、龜、貝、錢、布等六種貨幣代替西漢通行的五銖錢給付俸祿。北宋趙匡胤黃袍加身后，時憂大臣竊權(quán)，乃杯酒釋兵權(quán)，給功臣極優(yōu)的待遇，同時為使官吏相互牽制，廣設(shè)官員，造成冗官冗費。明太祖朱元璋起于草莽，曾目睹元末官員的貪腐之行，成為帝王之后，對官員頗為吝嗇，以致明代官吏俸祿極為虛薄。整體而言，在數(shù)千年的歷史中，官吏俸祿演化呈現(xiàn)出固定性特征，但又與君主喜惡交織，呈現(xiàn)出隨意性。
以上三種路徑，與王朝財政并行交錯，造成的直接后果就是低下的官吏俸祿。自古以來，各代王朝施行的是量入為出的財政政策，而歷朝統(tǒng)治者標(biāo)榜輕徭薄賦，忌諱苛捐雜稅，在歲入既定的情形下，僧多粥少，官員俸祿低下便成必然。如前所述，一般認(rèn)為厚俸之最的宋代并非十分優(yōu)厚，其他朝代可揣而知。既定低俸之下，非正式收入便成為可能。一般的王朝規(guī)律是，在政權(quán)初定時，統(tǒng)治者多勵精圖治，奉行輕徭薄賦，即使官吏俸祿較低，但多能恪守本心。而隨著逐步安定，有的統(tǒng)治者開始奢靡，不少皇帝沉迷于求道煉丹、個人享樂，例如宋徽宗沉迷字畫荒廢朝政，明嘉慶帝沉迷煉丹二十年不上朝……廟堂之高鶯歌燕舞，江湖之遠(yuǎn)鈔虛俸少。俸祿鮮薄，未可責(zé)廉，饑寒切身，何以清白？故官吏貪腐現(xiàn)象層出不窮。
不可否認(rèn)的是，不少君主意識到薄俸致腐，乃取養(yǎng)廉之法遏制腐敗。然而正如陳鋒所言，“增俸未必養(yǎng)廉，薄俸未必致腐”。王朝初期即使薄俸，但君主若能勵精圖治，吏治亦可清明。如朱元璋肅貪，雷厲風(fēng)行處置腐敗官員，起到了立竿見影的效果。但若是王朝中后期再整肅吏治，或許積重難返。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的路徑依賴原理深刻揭示了一旦事物萌芽，如由其生長，即會形成路徑依賴，進(jìn)而發(fā)展成固有之制。官吏俸祿亦是如此，如東晉時朝廷授給祿田，令官吏自行收租，以代俸祿，基層官員漁侵百姓便成必然，即使宋齊梁陳不乏圖治之主，而此制已成依賴，難以更易。
（作者為中央財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院教授、博導(dǎo)，中央財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院博士研究生畢學(xué)進(jìn)對本文亦有貢獻(xiàn)）
【注：本文系2020年國家社科基金重點項目“近代中國政府間事權(quán)與財權(quán)劃分研究”（項目編號：20AJY018）與2015年國家社會科學(xué)基金重大招標(biāo)項目“清代財政轉(zhuǎn)型與國家財政治理能力研究”（項目編號：15ZDB037）階段性成果】
【參考文獻(xiàn)】
①陳鋒、劉經(jīng)華：《中國病態(tài)社會史論》，武漢：武漢大學(xué)出版社，2013年。
②陳鋒、鄧苗苗、曾那迦：《增俸未必養(yǎng)廉，薄俸未必致腐》，《廉政瞭望》，2021年第4期。
③黃惠賢、陳鋒：《中國俸祿制度史》，武漢：武漢大學(xué)出版社，1996年。
責(zé)編/鄧楚韻 美編/楊玲玲
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