通過應(yīng)用修正后的中國地方治理能力評價體系,結(jié)合相關(guān)的公開統(tǒng)計數(shù)據(jù),對天津市所屬16轄區(qū)(以下簡稱“區(qū)”)的保障能力、調(diào)控能力、財政能力、參與能力分別進(jìn)行了測算,在此基礎(chǔ)上,得出16區(qū)的治理能力排名。根據(jù)各區(qū)治理能力總體得分、分項得分,提出其今后進(jìn)一步提升治理能力的對策措施。
理論模型:中國地方治理能力評價體系。
核心指標(biāo):保障能力、調(diào)控能力、財政能力、參與能力。
測評范圍: 天津16個市轄區(qū)。
測評方法: 主觀賦權(quán)法、功效函數(shù)轉(zhuǎn)換法。
數(shù)據(jù)來源:《天津統(tǒng)計年鑒2016》《中國民政統(tǒng)計年鑒2016》等。
主要發(fā)現(xiàn):
·和平區(qū):治理能力綜合得分在16區(qū)中排名第1,人均GDP水平在16區(qū)中排名第2。比較分析結(jié)果顯示,這主要得益于該區(qū)具有較高的調(diào)控能力、財政能力(均位列第1),但該區(qū)的保障能力、參與能力排名均相對靠后(分別位列第11、第12)。為此,對于和平區(qū),采取積極的就業(yè)措施提升就業(yè)率,繼續(xù)發(fā)展有利于群眾參與治理活動的基層自治組織,是其今后進(jìn)一步提升治理能力的重點。
·河?xùn)|區(qū):治理能力綜合得分在16區(qū)中排名第14,人均GDP水平排名第16。比較分析結(jié)果顯示,該區(qū)保障能力、調(diào)控能力、財政能力、參與能力排名均靠后(分別位列第14、第14、第10、第13)。對于河?xùn)|區(qū),采取積極的就業(yè)措施提高就業(yè)率,通過加快發(fā)展產(chǎn)業(yè)、完善稅收政策等來提高人均財政收入水平,制定更為科學(xué)的財政支出規(guī)劃繼而促進(jìn)財政收支的平衡,以及繼續(xù)發(fā)展有利于群眾參與治理活動的基層自治組織,均是其今后進(jìn)一步提升治理能力的重點。
測評結(jié)果:
國家治理體系和治理能力是一個有機(jī)整體,相輔相成。高效、成熟、定型的高水平國家治理體系有利于國家治理能力的提升,而國家治理能力的不斷提高,也有助于充實和完善國家治理體系。在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的過程中,對治理能力進(jìn)行深入研究、科學(xué)評估,能夠為完善治理體系提供有益參照,同時也是推動治理能力現(xiàn)代化的重要智力支撐。
當(dāng)前,測度中國縣市治理現(xiàn)狀,發(fā)現(xiàn)縣市治理體系、治理能力建設(shè)方面存在的主要問題,對于了解和提升中國縣域地區(qū)治理能力,以及推進(jìn)整個國家治理能力的現(xiàn)代化,有著非常重要的現(xiàn)實指導(dǎo)意義。這也是我們在過去一段時期內(nèi)堅持對縣市治理能力展開測評的主要初衷。同時,處于?。ㄖ陛犑?、自治區(qū))和縣市之間的地市以及直轄市的市轄區(qū)一級,在區(qū)域經(jīng)濟(jì)調(diào)控、要素資源配置、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城鄉(xiāng)發(fā)展統(tǒng)籌等方面有著異常重要的作用和地位,對其治理能力的研究和評價同樣意義重大。
天津是全國先進(jìn)制造研發(fā)基地、北方國際航運核心區(qū)、金融創(chuàng)新運營示范區(qū)、改革開放先行區(qū)?!毒┙蚣絽f(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》確定了天津“一基地三區(qū)”的定位,這是以習(xí)近平同志為核心的黨中央基于對天津的比較優(yōu)勢、城區(qū)功能、發(fā)展方向的整體把握,是黨中央交給天津的重大政治任務(wù),為天津下一步發(fā)展確定了新方向,掀開了新的發(fā)展篇章。習(xí)近平總書記2013年5月到天津視察工作,對天津工作提出了“三個著力”重要要求,深刻闡明了天津發(fā)展的一系列方向性、全局性、根本性問題,是指引天津站在新起點、搶抓新機(jī)遇、實現(xiàn)更高水平發(fā)展的根本遵循和行動綱領(lǐng),是加快建設(shè)美麗天津、全面建成高質(zhì)量小康社會的思想武器。“十二五”時期,特別是黨的十八大以來,天津認(rèn)真貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神,深入貫徹習(xí)近平總書記對天津工作提出的“三個著力”重要要求,以習(xí)近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略為指針,加快推進(jìn)美麗天津建設(shè),在搶抓機(jī)遇中干事創(chuàng)業(yè),在迎接挑戰(zhàn)中砥礪前行,扎實推進(jìn)“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局在天津?qū)嵤瑘A滿完成“十二五”規(guī)劃確定的主要目標(biāo)任務(wù),為全面建成高質(zhì)量小康社會打下堅實基礎(chǔ)。
然而應(yīng)該注意的是,天津在前進(jìn)道路上還有不少困難和挑戰(zhàn),相關(guān)報告指出:一是思想解放任重道遠(yuǎn),對新常態(tài)、新發(fā)展理念理解不深,市場意識、創(chuàng)新精神、開放觀念不強(qiáng)。二是轉(zhuǎn)型發(fā)展任重道遠(yuǎn),產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重偏舊問題比較突出,新舊動能轉(zhuǎn)換銜接不暢,體制機(jī)制活力不夠,資源環(huán)境約束進(jìn)一步趨緊,民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展依然是短板,發(fā)展環(huán)境亟待優(yōu)化。三是民生改善和社會治理任重道遠(yuǎn),在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、收入分配等方面,與群眾期待還有較大差距,一些群眾生活還比較困難,安全生產(chǎn)形勢依然嚴(yán)峻,維護(hù)穩(wěn)定任務(wù)艱巨。
面對國內(nèi)外環(huán)境的新變化,天津16區(qū)必須立足長遠(yuǎn),著眼未來,優(yōu)化創(chuàng)新城區(qū)治理方式模式,提升城區(qū)治理能力和治理體系現(xiàn)代化水平。當(dāng)前是天津落實京津冀一體化國家戰(zhàn)略、加快推進(jìn)“一基地三區(qū)”建設(shè)的關(guān)鍵階段。面臨前所未有的發(fā)展機(jī)遇和挑戰(zhàn),完善綜合治理體系、提升各區(qū)治理能力,進(jìn)而提高經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的內(nèi)生動力對于天津顯得更為重要。因此,對天津所屬16區(qū)治理能力水平進(jìn)行定量評估,提出治理能力提升、區(qū)域進(jìn)一步轉(zhuǎn)型發(fā)展的對策建議,具有重要現(xiàn)實意義。
人民論壇測評中心以調(diào)整后的中國地方治理能力評價體系為理論模型,并結(jié)合天津16區(qū)的實際進(jìn)行了進(jìn)一步修正。在此基礎(chǔ)上,應(yīng)用《天津統(tǒng)計年鑒2016》《中國民政統(tǒng)計年鑒2016》等提供的公開統(tǒng)計數(shù)據(jù),對天津所屬16區(qū)的治理能力進(jìn)行了測評、排名、比較和進(jìn)一步分析。我們希望通過這種系統(tǒng)性的研究,對各區(qū)的主要做法、有效經(jīng)驗進(jìn)行探索,并為促進(jìn)各區(qū)治理能力的進(jìn)一步提升,提供參考和借鑒。
指標(biāo)體系的構(gòu)建原則、依據(jù)與數(shù)據(jù)的選取
為客觀分析、比較治理能力,應(yīng)選取兼具代表性和可得性的數(shù)據(jù)指標(biāo),并通過定量分析,準(zhǔn)確、科學(xué)地測量治理能力所涉及的各個指標(biāo)。為實現(xiàn)這一目的,我們需要吸收國內(nèi)外已有研究成果和相關(guān)理論,更需要充分考慮當(dāng)前我國直轄市的市轄區(qū)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會所處的實際發(fā)展階段。
在構(gòu)建治理能力測評理論模型過程中,我們主要遵循了全面性、系統(tǒng)性、敏感性、可比性、可操作性和動態(tài)性六個基本原則。以用最適宜的指標(biāo)來客觀衡量治理能力為導(dǎo)向,以我國直轄市的市轄區(qū)一級目前所處的發(fā)展階段和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實際為前提,以“善治”理念為指導(dǎo),在借鑒新古典宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)、福利經(jīng)濟(jì)學(xué)、現(xiàn)代財政學(xué)和公共選擇經(jīng)濟(jì)學(xué)基本理論基礎(chǔ)上,搭建了保障能力、調(diào)控能力、財政能力、參與能力四個一級指標(biāo)構(gòu)成的評價指標(biāo)體系。同時,在指標(biāo)數(shù)據(jù)選取方面,又是充分建立在數(shù)據(jù)的可得性之基礎(chǔ)上,具體選擇的指標(biāo)數(shù)據(jù)說明如下:
保障能力
社會保障被視為人類社會文明的重要標(biāo)志之一。就發(fā)達(dá)城區(qū)較為完善的社會保障體系而言,社會保障是建立在有勞動能力的人逐步實現(xiàn)就業(yè)基礎(chǔ)之上的。社?;鹬饕獊碓从谟萌藛挝缓吐毠さ睦U費。如果實現(xiàn)充分就業(yè),不僅可以減少基本生活保障資金和失業(yè)保險金的支出,而且作為參保人員,還會按照規(guī)定繳納社會保險費,進(jìn)一步增加社?;鹗杖耄⑾鄬p少社?;鹬С?,同時使社會保障體系逐步完善。一般來講,社會就業(yè)率越高,社會保障的覆蓋面就越大,社會保障的成本就越低。因此,許多發(fā)達(dá)國家都把享受社會保障的條件嚴(yán)格地與促進(jìn)就業(yè)的措施相掛鉤。正因此,與此前開展的測評研究不同,這里結(jié)合天津各區(qū)經(jīng)濟(jì)水平的實際,在數(shù)據(jù)可得性基礎(chǔ)上,選擇了以各區(qū)城鎮(zhèn)登記失業(yè)率(為便于論述,簡稱“失業(yè)人口比例”)來從側(cè)面反映各區(qū)的保障能力。
調(diào)控能力
作為宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)四大要素之一的宏觀調(diào)控,被視為政府部門參與治理的重要工具之一。1997年東南亞金融危機(jī)爆發(fā)后,中央開始實行穩(wěn)健的貨幣政策,不僅打消了以索羅斯為首的國際投機(jī)者試圖“炒作”中國的野心,同時也有效地避免了大規(guī)模經(jīng)濟(jì)衰退在國內(nèi)的出現(xiàn)。2008年席卷全球的經(jīng)濟(jì)危機(jī)來勢洶洶,在國際市場需求大幅萎縮、全球經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷的情況下,中央通過制定和實施積極的財政政策,全面拉動內(nèi)需,使得中國的經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)了V形反轉(zhuǎn)。這些都充分地體現(xiàn)了中國政府部門具備良好的宏觀調(diào)控能力的重要性。尤其需要指出,由全能型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型,是以“善治”為核心的治理理論的重要理念之一,也是當(dāng)前政府職能轉(zhuǎn)型的核心和重點。在這一轉(zhuǎn)型過程中,作為間接干預(yù)經(jīng)濟(jì)社會工具的宏觀調(diào)控,其不可替代的地位和作用較之前也更為突顯。當(dāng)然,一般來說, 財政政策和貨幣政策是政府實施調(diào)控的兩大主要手段,而諸如物價水平、經(jīng)濟(jì)增速乃至增長水平等,均在一定程度上反映了政府調(diào)控的結(jié)果。進(jìn)一步而言,從這兩個主要的政策工具來看,利率調(diào)整多是基于全國層面的發(fā)展動態(tài)制定,所以相對靈活的貨幣政策,更多時候為中央層面所采取。在省、區(qū)、縣等地方層面,政府部門主要還是通過實施財政政策來“干預(yù)”經(jīng)濟(jì)社會的運行。有鑒于此,在本次測評中,我們選擇以各區(qū)的(常住人口)人均財政收入水平,來衡量各區(qū)的調(diào)控能力。
財政能力
不斷提高政府部門的公共服務(wù)能力和水平,是實現(xiàn)以“善治”為核心的國家和社會治理的關(guān)鍵因素之一。已有的研究成果表明,政府部門提供公共服務(wù)的能力和水平的高低,主要取決其自身所具有的財政能力。一般來說,衡量政府部門財政能力高低,有兩個最為核心的因素必須予以考慮:一是財政收入的增長能力;二是財政收支平衡能力。自分稅制改革以后,中央和地方的財權(quán)關(guān)系逐漸厘清,在這種背景下,地方政府部門的日常財政收支,更主要地依靠本級政府部門自行解決。為此,我們選擇了以各區(qū)的財政收入增長能力、財政收支平衡能力來予以綜合反映,并進(jìn)一步選擇以各區(qū)的公共財政預(yù)算收入年度增長率和公共財政預(yù)算收支年度平衡率來分別代表上述兩個指標(biāo)。而關(guān)于公共財政預(yù)算收入年度增長率和公共財政預(yù)算收支年度平衡率的計算公式,則分別如下:
公共財政預(yù)算收入年度增長率=(本年公共財政預(yù)算收入—上年公共財政預(yù)算收入)/上年公共財政預(yù)算收入×100%
公共財政預(yù)算收支年度平衡率=|本年公共財政預(yù)算收入—本年公共財政預(yù)算支出|/本年公共財政預(yù)算收入×100%
參與能力
2009年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者之一、公共選擇學(xué)派代表人物埃莉諾•奧斯特羅姆教授在對傳統(tǒng)集體行動理論進(jìn)行批判的基礎(chǔ)上,集中探討了一群相互依賴的個體如何自發(fā)地組織起來進(jìn)行自主治理,并且成功地克服了“集體行動的困境”(當(dāng)然,這一群體規(guī)模不應(yīng)過大,也是打破集體行動困境的關(guān)鍵)。自此以后,公共物品和服務(wù)的供給、公共事務(wù)的管理必須依靠政府部門才會更有效率這一傳統(tǒng)論斷逐漸被越來越多的個案和事實所打破,群眾參與、群眾自治的重要性也逐漸在社會各個領(lǐng)域得到了應(yīng)有的重視。同時,以“善治”為核心的治理理論之所以能夠最初形成,也與群眾參與治理的重要性逐漸在學(xué)術(shù)界得到應(yīng)有的重視有著莫大的關(guān)系。結(jié)合曼庫爾•奧爾森教授對“集體行動”和“集團(tuán)”所下的定義,并以集中突出和強(qiáng)調(diào)關(guān)于治理的“能力”為導(dǎo)向,以數(shù)據(jù)可得性為參考,我們選擇以各區(qū)的居民委員會和村民委員會的數(shù)量總和與戶籍人口之比(人均村/居委員會)來反映各區(qū)的參與能力。