新舊條例內(nèi)容的主要變化
新條例共8章47條，內(nèi)容分三大板塊。第一章構(gòu)成第一板塊，是條例總則部分，列9條；第二章至第五章構(gòu)成第二板塊，是條例主體部分，列27條；第六章至第八章構(gòu)成第三板塊，列11條，規(guī)定了黨內(nèi)監(jiān)督和外部監(jiān)督的關(guān)系、整改和保障、附則等。黨內(nèi)監(jiān)督新舊條例內(nèi)容的主要變化，可以從以下方面進(jìn)行對(duì)比：
一是總則方面。將《監(jiān)督試行條例》與《監(jiān)督條例》總則內(nèi)容對(duì)比后發(fā)現(xiàn)，新舊條例總則的內(nèi)容變化較大。
新舊條例的共有規(guī)定。新舊條例都有對(duì)立法目的、指導(dǎo)思想、監(jiān)督重點(diǎn)對(duì)象、監(jiān)督主要內(nèi)容、監(jiān)督原則的規(guī)定。不同的是，新條例對(duì)立法目的的規(guī)定更為集中，對(duì)指導(dǎo)思想的規(guī)定更為豐富，對(duì)監(jiān)督主要內(nèi)容的規(guī)定更為全面，并突出了“維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，嚴(yán)明黨的政治紀(jì)律和政治規(guī)矩，樹(shù)立政治意識(shí)、大局意識(shí)、核心意識(shí)、看齊意識(shí)，貫徹落實(shí)黨的理論和路線(xiàn)方針政策，完成黨中央和上級(jí)黨組織部署的任務(wù)，確保全黨令行禁止”的情況。
新條例的新增規(guī)定。新條例新增了四項(xiàng)規(guī)定，一是黨內(nèi)監(jiān)督不設(shè)禁區(qū)，正確處理信任與監(jiān)督的關(guān)系；二是黨內(nèi)監(jiān)督與黨紀(jì)處理的關(guān)系；三是黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的自我約束；四是黨內(nèi)監(jiān)督體系。黨內(nèi)監(jiān)督體系是一個(gè)“黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，黨委（黨組）全面監(jiān)督，紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)專(zhuān)責(zé)監(jiān)督，黨的工作部門(mén)職能監(jiān)督，黨的基層組織日常監(jiān)督，黨員民主監(jiān)督”的體系。
舊條例第五條在新條例中被單列為第六章。舊條例第五條規(guī)定：“黨內(nèi)監(jiān)督要與黨外監(jiān)督相結(jié)合”。新條例第六章“黨內(nèi)監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合”，分別規(guī)定了各級(jí)黨委應(yīng)當(dāng)支持和保證同級(jí)人大、政府、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及公職人員依法進(jìn)行監(jiān)督，人民政協(xié)依章程進(jìn)行民主監(jiān)督，審計(jì)機(jī)關(guān)依法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督；領(lǐng)導(dǎo)干部嚴(yán)重違紀(jì)涉嫌違法犯罪的處理程序；各民主黨派的監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督等。
二是黨內(nèi)監(jiān)督的主體方面。黨內(nèi)監(jiān)督的主體是指負(fù)責(zé)實(shí)施黨內(nèi)監(jiān)督的組織或者個(gè)人。監(jiān)督主體是監(jiān)督權(quán)力（利）、監(jiān)督責(zé)任的合一體?！侗O(jiān)督試行條例》規(guī)定了黨內(nèi)監(jiān)督的六個(gè)主體，包括黨的各級(jí)委員會(huì)、黨的各級(jí)委員會(huì)委員、黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)、黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)委員、黨員、黨的各級(jí)代表大會(huì)代表?！侗O(jiān)督條例》規(guī)定了黨內(nèi)監(jiān)督的四個(gè)主體，包括黨的中央組織（黨的中央委員會(huì)、中央政治局、中央政治局常務(wù)委員會(huì)、中央委員會(huì)成員、中央政治局委員）、黨委/黨組（書(shū)記、常委會(huì)委員、委員）和黨的工作部門(mén)、黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)和紀(jì)委派駐紀(jì)檢組、黨的基層組織和黨員。上述監(jiān)督主體在黨內(nèi)監(jiān)督中各司其職，《監(jiān)督條例》第十五條規(guī)定了黨委（黨組）的職責(zé)，第二十六條規(guī)定了黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)的具體任務(wù)，第三十五條規(guī)定了黨的基層組織的職責(zé)，第三十六條規(guī)定了黨員的權(quán)利和義務(wù)。與舊條例不同的是，新條例特別突出了黨的中央組織在黨內(nèi)監(jiān)督中的全面領(lǐng)導(dǎo)地位。
三是黨內(nèi)監(jiān)督的對(duì)象方面。黨內(nèi)監(jiān)督的對(duì)象是指對(duì)哪些個(gè)人或者組織的行為進(jìn)行監(jiān)督。從廣義上看，黨的一切組織和全體黨員都要接受監(jiān)督，都是黨內(nèi)監(jiān)督的對(duì)象，黨章規(guī)定，要“加強(qiáng)對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，不斷完善黨內(nèi)監(jiān)督制度”；“不允許有任何不參加黨的組織生活、不接受黨內(nèi)外群眾監(jiān)督的特殊黨員”；“上下級(jí)組織之間要互通情報(bào)、互相支持和互相監(jiān)督”。
與黨章規(guī)定相銜接，《監(jiān)督試行條例》第三條、《監(jiān)督條例》第六條、第十七條都規(guī)定了黨內(nèi)監(jiān)督的重點(diǎn)對(duì)象，即黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部。新條例第三十四條還規(guī)定了對(duì)黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督：“加強(qiáng)對(duì)紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的監(jiān)督。發(fā)現(xiàn)紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)及其工作人員有違反紀(jì)律問(wèn)題的，必須嚴(yán)肅處理。各級(jí)紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)必須加強(qiáng)自身建設(shè)，健全內(nèi)控機(jī)制，自覺(jué)接受黨內(nèi)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、群眾監(jiān)督，確保權(quán)力受到嚴(yán)格約束”。從近年來(lái)查處的黨內(nèi)腐敗案件看，查處對(duì)象為黨的紀(jì)檢人員的案件不在少數(shù)。黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)及其工作人員專(zhuān)司黨內(nèi)監(jiān)督，“打鐵還需自身硬”，對(duì)其加強(qiáng)監(jiān)督十分必要。
四是黨內(nèi)監(jiān)督的制度方面。黨內(nèi)監(jiān)督制度是指制度化的黨內(nèi)監(jiān)督方式和手段，通過(guò)這些方式和手段，發(fā)揮監(jiān)督作用，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督目的。中國(guó)共產(chǎn)黨在長(zhǎng)期的黨內(nèi)監(jiān)督實(shí)踐中，形成了一系列監(jiān)督方式和手段?！侗O(jiān)督試行條例》設(shè)專(zhuān)章規(guī)定了黨內(nèi)監(jiān)督的十項(xiàng)制度，包括集體領(lǐng)導(dǎo)和分工負(fù)責(zé)制、重要情況通報(bào)和報(bào)告制、述職述廉制、民主生活會(huì)制、信訪(fǎng)處理制、巡視制、談話(huà)和誡勉制、輿論監(jiān)督制、詢(xún)問(wèn)和質(zhì)詢(xún)制、罷免或撤換要求及處理制?！侗O(jiān)督條例》對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督制度的規(guī)定分散在不同章。
梳理新條例對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督制度的規(guī)定可以發(fā)現(xiàn)：新條例保留了舊條例的一些制度。一些制度為新舊條例的共同規(guī)定，例如情況通報(bào)和報(bào)告制、述職述廉制、民主生活會(huì)制、信訪(fǎng)處理制、巡視制、談話(huà)誡勉制等。這些制度的名稱(chēng)雖略有不同，但實(shí)質(zhì)內(nèi)容大同小異。
新條例創(chuàng)設(shè)了一些新制度。一些制度是新條例獨(dú)有的，例如書(shū)記第一責(zé)任人制、黨組織主要負(fù)責(zé)人個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)在一定范圍公開(kāi)制、黨的領(lǐng)導(dǎo)干部插手干預(yù)重大事項(xiàng)記錄制等。
新條例刪減并調(diào)整了一些制度。刪減的制度有集體領(lǐng)導(dǎo)和分工負(fù)責(zé)制、詢(xún)問(wèn)和質(zhì)詢(xún)制、罷免或撤換要求及處理制；調(diào)整的制度是輿論監(jiān)督制。新條例將輿論監(jiān)督的內(nèi)容調(diào)整到了新增的第六章?！侗O(jiān)督條例》第三十九條規(guī)定：“利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和信息化手段，推動(dòng)黨務(wù)公開(kāi)、拓寬監(jiān)督渠道，虛心接受群眾批評(píng)。新聞媒體應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持黨性和人民性相統(tǒng)一，堅(jiān)持正確導(dǎo)向，加強(qiáng)輿論監(jiān)督，對(duì)典型案例進(jìn)行剖析，發(fā)揮警示作用”。本規(guī)定適應(yīng)了互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代輿論監(jiān)督的新特點(diǎn)，擴(kuò)展了舊條例有關(guān)輿論監(jiān)督的內(nèi)容。
五是黨內(nèi)監(jiān)督的保障方面。黨內(nèi)監(jiān)督的保障是指對(duì)加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督起支持作用的各種條件?！侗O(jiān)督試行條例》和《監(jiān)督條例》都規(guī)定的黨內(nèi)監(jiān)督保障措施有保密、申訴、責(zé)任追究等。新條例規(guī)定的保障措施更專(zhuān)業(yè)、更嚴(yán)格，尤其是有關(guān)“黨組織對(duì)監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題應(yīng)當(dāng)做到條條要整改、件件有著落”的規(guī)定，對(duì)于提高黨內(nèi)監(jiān)督的實(shí)效，將黨內(nèi)監(jiān)督工作落在實(shí)處尤其必要。
條例新增內(nèi)容的重要意義
新條例有些新增內(nèi)容，對(duì)于加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督意義重大。
第一，有關(guān)“黨內(nèi)監(jiān)督不設(shè)禁區(qū)”的規(guī)定，破除了黨內(nèi)監(jiān)督的禁忌。這意味著，在黨內(nèi)，任何人都要接受黨內(nèi)監(jiān)督，特別是握有集中權(quán)力的黨委書(shū)記。從現(xiàn)實(shí)情況看，黨內(nèi)監(jiān)督的突出問(wèn)題是對(duì)黨委書(shū)記的監(jiān)督比較薄弱。解決這一問(wèn)題，一是領(lǐng)導(dǎo)干部要加強(qiáng)自我約束，二是要有更具體、更可操作的制度，使對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督落在實(shí)處。例如，《監(jiān)督條例》第十七條“黨組織主要負(fù)責(zé)人個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)在一定范圍公開(kāi)制”的規(guī)定，就是監(jiān)督黨委書(shū)記的具體制度。
第二，有關(guān)“黨內(nèi)監(jiān)督體系”的規(guī)定，使黨內(nèi)監(jiān)督成為一個(gè)有統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、有職責(zé)側(cè)重、有功能配合的有機(jī)整體，有利于發(fā)揮監(jiān)督系統(tǒng)的整體功能。尤其是“黨的中央委員會(huì)、中央政治局、中央政治局常務(wù)委員會(huì)全面領(lǐng)導(dǎo)黨內(nèi)監(jiān)督工作”的規(guī)定，突破了《監(jiān)督試行條例》的規(guī)定，明確了黨中央對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，體現(xiàn)了黨中央以身作則、以上率下，這是落實(shí)黨內(nèi)監(jiān)督，使黨始終保持先進(jìn)性的根本保證。新條例還規(guī)定“黨委（黨組）在黨內(nèi)監(jiān)督中負(fù)主體責(zé)任，書(shū)記是第一責(zé)任人”，這是對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督責(zé)任制的規(guī)定。如果黨委書(shū)記不履行或者不正確履行黨內(nèi)監(jiān)督職責(zé)，要依照《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》等規(guī)定處理。
第三，有關(guān)“黨內(nèi)監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合”的細(xì)化規(guī)定，對(duì)于克服黨內(nèi)監(jiān)督的局限意義重大。從監(jiān)督主體上劃分，監(jiān)督可以分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督又稱(chēng)“同體監(jiān)督”，外部監(jiān)督又稱(chēng)“異體監(jiān)督”。同體監(jiān)督可能導(dǎo)致監(jiān)督有禁區(qū)、留情面、不得力等問(wèn)題，因而異體監(jiān)督某種程度上更為必要。為了克服黨內(nèi)監(jiān)督的局限，必須加強(qiáng)黨外監(jiān)督。從1949年至今，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的新中國(guó)已有60余年的歷史，中國(guó)社會(huì)也發(fā)生了翻天覆地的變化，但加強(qiáng)對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨的外部監(jiān)督始終是中國(guó)政治的重大主題，原因就在于中國(guó)共產(chǎn)黨是長(zhǎng)期執(zhí)政的政黨，沒(méi)有對(duì)黨的外部監(jiān)督，也就沒(méi)有中國(guó)共產(chǎn)黨的先進(jìn)與純潔。在這個(gè)問(wèn)題上，《監(jiān)督條例》第六章的內(nèi)容雖然簡(jiǎn)單并需要進(jìn)一步完善，但可謂是開(kāi)了個(gè)好頭。
（作者分別為中國(guó)政法大學(xué)教授；中國(guó)政法大學(xué)研究生）
責(zé)編/王坤娜 美編/楊玲玲
