硬件升級(jí)：由結(jié)果績(jī)效轉(zhuǎn)向過(guò)程績(jī)效
政府績(jī)效是政府信任形成的硬件，二者的關(guān)系呈現(xiàn)出水（政府績(jī)效）漲船（政府信任）高的趨勢(shì)。在華人社會(huì)學(xué)家趙鼎新眼中，1980年后，中國(guó)政府的執(zhí)政合法性基礎(chǔ)不再是意識(shí)形態(tài)，而是績(jī)效。所以，政府必須進(jìn)行經(jīng)濟(jì)改革，通過(guò)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和提高百姓生活水平來(lái)獲取執(zhí)政合法性，他稱之為“績(jī)效合法性”。因此，取信于民的第一步是在政府績(jī)效上下足功夫。這里有必要區(qū)分“結(jié)果績(jī)效”與“過(guò)程績(jī)效”。過(guò)去，我們主要強(qiáng)調(diào)政府的“結(jié)果績(jī)效”，如GDP、居民收入增幅等，這在發(fā)展的初期是十分必要的。隨著物質(zhì)財(cái)富的積累和改革向縱深推進(jìn)，政府對(duì)于績(jī)效的關(guān)注也要適時(shí)地從“結(jié)果”轉(zhuǎn)換到“過(guò)程”上來(lái)。不然就會(huì)暴露在績(jī)效合法性的重大缺陷之下，國(guó)家執(zhí)政的合法性壓力隨著百姓要求的提高而不斷增大，最后形成“拿起筷子吃肉、放下筷子罵娘”乃至鬧事的局面。相比于結(jié)果績(jī)效，過(guò)程績(jī)效更加聚焦績(jī)效產(chǎn)出過(guò)程中政府的表現(xiàn)和作為。如各地實(shí)現(xiàn)GDP目標(biāo)的方式是否綠色可持續(xù)？居民收入的增長(zhǎng)有無(wú)伴隨貧富差距的不合理擴(kuò)大？可以說(shuō)，結(jié)果績(jī)效向過(guò)程績(jī)效的轉(zhuǎn)變，要結(jié)果更要過(guò)程，既是執(zhí)政思路的重大轉(zhuǎn)型，也是全面深化改革的應(yīng)有之義；既契合了強(qiáng)調(diào)服務(wù)過(guò)程和結(jié)果的“新公共治理”理念，又對(duì)政府的績(jī)效考核提出了更高的要求。具體而言，這一轉(zhuǎn)變落腳在政府進(jìn)行公共決策（即掌舵）以及提供公共服務(wù)（即劃槳）的兩大基本職能上。
首先，要兼顧政府決策的透明度和公正性。政府決策的透明度包括決策過(guò)程透明、政策內(nèi)容透明和政策結(jié)果透明；政府決策公正性包括程序公正、互動(dòng)公正和分配公正。這其中，政策結(jié)果透明和分配公正反映結(jié)果績(jī)效；決策過(guò)程透明、政策內(nèi)容透明與程序公正、互動(dòng)公正反映過(guò)程績(jī)效。決策過(guò)程透明針對(duì)政府決策步驟和決策依據(jù)的開(kāi)放程度；政策內(nèi)容透明涉及決策結(jié)果（即政策本身）的信息披露，政策結(jié)果透明指有關(guān)政策效果的信息可見(jiàn)性和及時(shí)性；政策內(nèi)容透明與政策結(jié)果透明合起來(lái)可以形象地理解為“政務(wù)公開(kāi)”。程序公正聚焦于決策過(guò)程中決定結(jié)果的規(guī)則和機(jī)制的公正性，互動(dòng)公正涉及決策過(guò)程中個(gè)體所接受的信息和對(duì)待是否公正，程序公正與互動(dòng)公正合起來(lái)可視為過(guò)程公正。分配公正側(cè)重于決策結(jié)果，即影響個(gè)體福祉資源分配的公正性。西方社會(huì)普遍認(rèn)為只有保證分配過(guò)程的公正性，才會(huì)得到分配結(jié)果的公正性。實(shí)踐中，創(chuàng)新公眾和專家參與公共決策的方式是決策過(guò)程透明的直接體現(xiàn)。在互聯(lián)網(wǎng)普及的當(dāng)下，政府應(yīng)主動(dòng)與網(wǎng)民溝通，積極利用線上的主流社交媒體和門戶網(wǎng)站做好“電子政務(wù)公開(kāi)”。同時(shí)，確保利益相關(guān)者在公共決策中的發(fā)言權(quán)，以公平的方式對(duì)待所有個(gè)體。如此之后，即便最后的決策結(jié)果不盡如人意，民眾也相對(duì)容易理解和接受。
其次，要重視民眾對(duì)公共服務(wù)的體驗(yàn)，包括認(rèn)知體驗(yàn)和情緒體驗(yàn)。前者指民眾對(duì)公共服務(wù)內(nèi)容的信息加工；后者指公共服務(wù)所引起的情緒和情感喚醒。當(dāng)老百姓紛紛吐槽被迫去有關(guān)部門開(kāi)具“我媽是我媽”式證明的無(wú)奈時(shí)，顯然無(wú)論從認(rèn)知層面對(duì)繁文縟節(jié)的評(píng)價(jià)，還是情緒層面對(duì)官僚作風(fēng)的感受，都是消極負(fù)面的。在體驗(yàn)過(guò)程中，認(rèn)知與情緒相互作用，最后生成完整的體驗(yàn)結(jié)果，如滿意度。因此，一個(gè)簡(jiǎn)便可行的改善民眾體驗(yàn)的做法是：參考銀行的服務(wù)窗口，在與民眾直接互動(dòng)的政府各部門的辦事前臺(tái)設(shè)置“服務(wù)體驗(yàn)評(píng)價(jià)器”，辦完事的個(gè)人只需在服務(wù)器上做出滿意與否的按鍵選擇，就可將這一反饋計(jì)入服務(wù)提供者的績(jī)效評(píng)價(jià)系統(tǒng)，使累計(jì)結(jié)果與月度或季度獎(jiǎng)金掛鉤。
需注意，強(qiáng)調(diào)過(guò)程績(jī)效并不意味著要放棄結(jié)果績(jī)效，而是對(duì)片面強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)致忽略過(guò)程的糾偏。二者統(tǒng)一于“過(guò)程+結(jié)果”的“大績(jī)效”概念之下。事實(shí)上，在關(guān)乎民生的某些特定領(lǐng)域，如食品安全、環(huán)境保護(hù)、優(yōu)質(zhì)教育資源供給、醫(yī)療與社會(huì)保障等，政府的結(jié)果績(jī)效和過(guò)程績(jī)效都還有很大的提升空間。如果說(shuō)過(guò)去的“公共管理”思維優(yōu)先考慮結(jié)果績(jī)效——不管白貓黑貓，捉到老鼠就是好貓；那么，現(xiàn)在的“公共治理”思維則愈發(fā)看重過(guò)程績(jī)效——實(shí)現(xiàn)黨、國(guó)家、社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化。從“管”到“治”，從結(jié)果到過(guò)程，是理論發(fā)展的必經(jīng)階段，亦是實(shí)踐進(jìn)步的必由之路。
軟件升級(jí)：塑造理性健康的信任文化
文化氛圍是政府信任形成的軟件。“文化軟件”運(yùn)行環(huán)境下被提及最多的“APP”是社會(huì)信任。作為一種社會(huì)資本，社會(huì)信任即對(duì)陌生人的信任，被視為政府信任的正性誘因。不相信陌生人，自然談不上信任由陌生人組成的政府。近年來(lái)，我國(guó)快速的城市化進(jìn)程，促使傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村熟人社會(huì)向現(xiàn)代的城市陌生人社會(huì)過(guò)渡。然而，社會(huì)心理的變化總是滯后于個(gè)體生存狀態(tài)的改變。生活在大城市的人們?nèi)匀涣?xí)慣于維護(hù)由血緣、鄉(xiāng)緣、學(xué)緣以及友情和工作關(guān)系等構(gòu)成的熟人網(wǎng)絡(luò)，對(duì)陌生人的信任度依舊不高。根據(jù)中國(guó)綜合社會(huì)調(diào)查（CGSS）2013年的數(shù)據(jù)，11438個(gè)被調(diào)查者（城市占比60.1%）對(duì)陌生人的信任平均值只有2.59（選項(xiàng)從“1-非常不信任”到“5-非常信任”），尚未達(dá)到一般信任水平3。而這一數(shù)據(jù)在十年前則更低，為2.20（CGSS2003，樣本量N=5894）。如何在全社會(huì)范圍內(nèi)倡導(dǎo)并培育社會(huì)信任，讓旁觀者愿扶、敢扶摔倒的老人，是執(zhí)政者應(yīng)該認(rèn)真思考的問(wèn)題。解決這一問(wèn)題，不妨從城市大型居住社區(qū)入手，建設(shè)鄰里互信互助的社區(qū)文化。
與“社會(huì)信任”相反，自媒體時(shí)代下的“犬儒主義”有抬頭的趨勢(shì)，危害政府信任。政治犬儒主義是指對(duì)政治家、政府及政治制度的絕對(duì)懷疑和極端不信任。在人人都可成為自媒體的今天，出現(xiàn)這樣一批犬儒主義者：他們喜歡站在輿論的風(fēng)口浪尖，對(duì)剛出臺(tái)的各種政策措施不分青紅皂白地冷嘲熱諷；活躍在微博微信或網(wǎng)絡(luò)社區(qū)等社交平臺(tái)，肆意宣揚(yáng)攻擊制度、反對(duì)政府、抹黑官員的不實(shí)論調(diào)，誤導(dǎo)公眾，居心叵測(cè)。更有甚者可能接受境外反華勢(shì)力的指使，妄圖顛覆國(guó)家政權(quán)，唯恐天下不亂。鑒于此，政府可雙管齊下：一方面努力創(chuàng)造一個(gè)寬松的輿論環(huán)境，樂(lè)于接受來(lái)自各方的合理質(zhì)疑和善意批評(píng)；另一方面嚴(yán)密監(jiān)控罔顧事實(shí)、歪曲真相、否定一切的政治犬儒主義言行，涉嫌違法犯罪的行為，堅(jiān)決打擊，絕不姑息。
一言以蔽之，塑造理性健康的信任文化，政府應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)社會(huì)信任，抵制政治犬儒。建設(shè)這樣的信任文化，既是對(duì)社會(huì)主義核心價(jià)值觀的堅(jiān)守，又是對(duì)中國(guó)傳統(tǒng)文化的揚(yáng)棄。
習(xí)近平總書記在建黨95周年大會(huì)上的講話中指出，“實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益，把人民擁護(hù)不擁護(hù)、贊成不贊成、高興不高興、答應(yīng)不答應(yīng)作為衡量一切工作得失的根本標(biāo)準(zhǔn)，使我們黨始終擁有不竭的力量源泉”。人民的擁護(hù)、贊成、高興、答應(yīng)就是政府信任最通俗的表達(dá)。而要擁有這一力量源泉，各級(jí)政府需要全面升級(jí)政府信任的硬件系統(tǒng)（政府績(jī)效）和軟件系統(tǒng)（文化氛圍），在結(jié)果績(jī)效的基礎(chǔ)上爭(zhēng)創(chuàng)過(guò)程績(jī)效，同時(shí)努力塑造理性健康的信任文化。還要清楚地意識(shí)到，政府信任“資源庫(kù)”難建易毀，既要系統(tǒng)升級(jí)，也需日常維護(hù)。一旦贏得了公眾的充分信任，政民關(guān)系就如同魚水，黨群之間將密不可分。彼時(shí)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)國(guó)家富強(qiáng)、民族振興，實(shí)現(xiàn)人民幸福的“中國(guó)夢(mèng)”，將不遠(yuǎn)矣。
【本文作者為中山大學(xué)中國(guó)公共管理研究中心、政治與公共事務(wù)管理學(xué)院副教授；本文系國(guó)家自然科學(xué)基金青年項(xiàng)目的階段性成果，項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：71301170】