2009年召開的以“歐洲和美國未來的治理”為主題的第五屆跨大西洋對話會議提出了“在公共信任下降的今天，公共部門能否重建它的合法性”的問題。直到2016年6月結(jié)束的第十二屆跨大西洋對話，圍繞這一問題的探討還在繼續(xù)，只不過將背景限定在“危機時代”。公共信任的實質(zhì)是政治信任，即民眾對于政府或政治制度所抱有的信心。簡單來講，就是民眾相信政府會制定符合民眾利益的政策并提供其預(yù)期的政策結(jié)果。政治信任下降所帶來的直接后果就是不管在現(xiàn)實之中抑或在虛擬的互聯(lián)網(wǎng)場域內(nèi)，群體性事件此起彼伏、高居不下，公民的抗爭形式日趨多樣。可見，如何“取信于民”是世界各國都需要正視與解決的重大治理問題。從這一背景來看，十八大以來，以習(xí)近平同志為總書記的黨中央正式提出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，及時準確地把握住了時代脈搏和國際潮流。
政府信任的現(xiàn)狀：“央強地弱”與“城低農(nóng)高”
政治信任的重心是政府信任。相比于抽象的政治制度，各級政府及其工作人員才是民眾在日常生活中“看得見摸得著”的互動方。根據(jù)信任對象的層級不同，政府信任可劃分為對中央政府和地方政府的信任。無論是遠邦美國還是近鄰日本，民眾對地方政府的信任均高于中央政府。相反，大量研究表明，我國城鄉(xiāng)居民對中央政府的信任顯著高于地方政府，對中央政府官員的信任同樣高于地方政府官員。政府信任呈現(xiàn)出典型的“央強地弱”傾向，具體表現(xiàn)在對中央政府的信任程度最高，其次是省級政府和地市級政府，信任最低的是縣區(qū)級政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦）。人們的日常言談中常常表現(xiàn)出這種信任傾向，如坊間流傳的民謠“中央是恩人，省里是親人，市里是好人，縣里是壞人，鄉(xiāng)里是惡人，村里是仇人”；人們的維權(quán)行動也反映出這一傾向，如近年來層出不窮的越級上訪和進京“告御狀”。對比2012年和2015年的全國數(shù)據(jù)，十八大之后，“央強地弱”的差序格局還在擴大。造成這一局面的原因主要有兩方面：一是中央堅定不移的強力反腐及所取得的成效，改善了民眾的廉潔感知，這對提升政府信任主要是中央政府信任具有積極作用。二是中央陸續(xù)出臺的“八項規(guī)定”“六項禁令”和反“四風(fēng)”等治吏措施得到較好的執(zhí)行，官場生態(tài)發(fā)生變化，而且這種風(fēng)氣正在向基層傳遞，如公款吃喝大為收斂，飯局宴請不再流行。鑒于飲食社交對于政府信任具有侵蝕作用，相比于官員的貪污腐敗，民眾對為了積累關(guān)系資本而不得不進行的飲食社交更加感同身受。因此，吃喝宴請之風(fēng)的遏制，在減輕國人心理和經(jīng)濟負擔的同時，無疑增加了人民對中央的信任和好感。
政府信任在城市居民和農(nóng)村居民身上出現(xiàn)明顯分化。調(diào)查顯示，總體而言，城市居民的政府信任要低于農(nóng)村居民。無論是基層政府信任還是中央政府信任，都呈現(xiàn)出一致的“城低農(nóng)高”。當然，“高”是相對“低”而言的。這可能跟城市居民更多接觸新媒體有關(guān)。根據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心（CNNIC）發(fā)布的《第37次中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》，截至2015年12月，我國網(wǎng)民中城鎮(zhèn)網(wǎng)民占比71.6%，規(guī)模為4.93億。相比于電視、報紙等傳統(tǒng)官方媒體，以網(wǎng)絡(luò)、微博、微信等為代表的互聯(lián)網(wǎng)新媒體、自媒體更傾向關(guān)注負面新聞，某種程度上熱衷曝光各級政府的負面形象。這就使得政府腐敗以及行政不作為或亂作為現(xiàn)象更容易進人城市民眾視野，從而導(dǎo)致了城市居民的政府信任更低。隨著互聯(lián)網(wǎng)特別是與智能手機相伴的移動互聯(lián)網(wǎng)在農(nóng)村地區(qū)的快速普及，未來“城低農(nóng)高”的政府信任態(tài)勢也許會漸趨持平。此外，公務(wù)員在某種程度上可以說是政府形象的代言人，尤其是處于基層的公務(wù)員。遺憾的是，綜合分析1990-2009二十年間的幾大權(quán)威調(diào)查，研究者發(fā)現(xiàn)中國公民對公務(wù)員的信任長期穩(wěn)定在一個較低水平。有道是“恨屋及烏”，民眾對一線公務(wù)員的不信任自然容易泛化為對其所在機構(gòu)和政府的不信任。
如果說國家治理體系的現(xiàn)代化，必須將中央的頂層設(shè)計與地方的基層治理有機結(jié)合，那么政府信任可視作實現(xiàn)“頂天”與“立地”的催化劑。從理論角度看，政府信任是衡量政民關(guān)系的關(guān)鍵指標，體現(xiàn)著權(quán)力的合法性和正當性；從應(yīng)用角度看，政府信任是政策有效性的基礎(chǔ)，信任缺失會破壞政府的相對能力，進而動搖其執(zhí)政根基。當前我國的政府信任狀態(tài)特別是地方政府信任，無法滿足進一步提升基層治理水平的需要，進而難以凝心聚力以形成對國家治理能力現(xiàn)代化的支撐。鑒于此，對政府信任這個“政治心理資源庫”進行“系統(tǒng)升級”，勢在必行。
政府信任的升級：過程績效與信任文化
政府信任的升級，可從“硬件”和“軟件”兩個方面入手：硬件系統(tǒng)基于“制度視角”或“制度理論”，將政府信任看作政治制度（政府）運行的結(jié)果，核心在于政府績效；軟件系統(tǒng)基于“文化視角”或“文化理論”，關(guān)注政治社會化過程以及傳統(tǒng)文化對政府信任的影響，目標指向信任文化。