2009年召開的以“歐洲和美國未來的治理”為主題的第五屆跨大西洋對(duì)話會(huì)議提出了“在公共信任下降的今天，公共部門能否重建它的合法性”的問題。直到2016年6月結(jié)束的第十二屆跨大西洋對(duì)話，圍繞這一問題的探討還在繼續(xù)，只不過將背景限定在“危機(jī)時(shí)代”。公共信任的實(shí)質(zhì)是政治信任，即民眾對(duì)于政府或政治制度所抱有的信心。簡單來講，就是民眾相信政府會(huì)制定符合民眾利益的政策并提供其預(yù)期的政策結(jié)果。政治信任下降所帶來的直接后果就是不管在現(xiàn)實(shí)之中抑或在虛擬的互聯(lián)網(wǎng)場域內(nèi)，群體性事件此起彼伏、高居不下，公民的抗?fàn)幮问饺遮叾鄻??？梢?，如?ldquo;取信于民”是世界各國都需要正視與解決的重大治理問題。從這一背景來看，十八大以來，以習(xí)近平同志為總書記的黨中央正式提出推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，及時(shí)準(zhǔn)確地把握住了時(shí)代脈搏和國際潮流。
政府信任的現(xiàn)狀：“央強(qiáng)地弱”與“城低農(nóng)高”
政治信任的重心是政府信任。相比于抽象的政治制度，各級(jí)政府及其工作人員才是民眾在日常生活中“看得見摸得著”的互動(dòng)方。根據(jù)信任對(duì)象的層級(jí)不同，政府信任可劃分為對(duì)中央政府和地方政府的信任。無論是遠(yuǎn)邦美國還是近鄰日本，民眾對(duì)地方政府的信任均高于中央政府。相反，大量研究表明，我國城鄉(xiāng)居民對(duì)中央政府的信任顯著高于地方政府，對(duì)中央政府官員的信任同樣高于地方政府官員。政府信任呈現(xiàn)出典型的“央強(qiáng)地弱”傾向，具體表現(xiàn)在對(duì)中央政府的信任程度最高，其次是省級(jí)政府和地市級(jí)政府，信任最低的是縣區(qū)級(jí)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦）。人們的日常言談中常常表現(xiàn)出這種信任傾向，如坊間流傳的民謠“中央是恩人，省里是親人，市里是好人，縣里是壞人，鄉(xiāng)里是惡人，村里是仇人”；人們的維權(quán)行動(dòng)也反映出這一傾向，如近年來層出不窮的越級(jí)上訪和進(jìn)京“告御狀”。對(duì)比2012年和2015年的全國數(shù)據(jù)，十八大之后，“央強(qiáng)地弱”的差序格局還在擴(kuò)大。造成這一局面的原因主要有兩方面：一是中央堅(jiān)定不移的強(qiáng)力反腐及所取得的成效，改善了民眾的廉潔感知，這對(duì)提升政府信任主要是中央政府信任具有積極作用。二是中央陸續(xù)出臺(tái)的“八項(xiàng)規(guī)定”“六項(xiàng)禁令”和反“四風(fēng)”等治吏措施得到較好的執(zhí)行，官場生態(tài)發(fā)生變化，而且這種風(fēng)氣正在向基層傳遞，如公款吃喝大為收斂，飯局宴請不再流行。鑒于飲食社交對(duì)于政府信任具有侵蝕作用，相比于官員的貪污腐敗，民眾對(duì)為了積累關(guān)系資本而不得不進(jìn)行的飲食社交更加感同身受。因此，吃喝宴請之風(fēng)的遏制，在減輕國人心理和經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)的同時(shí)，無疑增加了人民對(duì)中央的信任和好感。
政府信任在城市居民和農(nóng)村居民身上出現(xiàn)明顯分化。調(diào)查顯示，總體而言，城市居民的政府信任要低于農(nóng)村居民。無論是基層政府信任還是中央政府信任，都呈現(xiàn)出一致的“城低農(nóng)高”。當(dāng)然，“高”是相對(duì)“低”而言的。這可能跟城市居民更多接觸新媒體有關(guān)。根據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心（CNNIC）發(fā)布的《第37次中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》，截至2015年12月，我國網(wǎng)民中城鎮(zhèn)網(wǎng)民占比71.6%，規(guī)模為4.93億。相比于電視、報(bào)紙等傳統(tǒng)官方媒體，以網(wǎng)絡(luò)、微博、微信等為代表的互聯(lián)網(wǎng)新媒體、自媒體更傾向關(guān)注負(fù)面新聞，某種程度上熱衷曝光各級(jí)政府的負(fù)面形象。這就使得政府腐敗以及行政不作為或亂作為現(xiàn)象更容易進(jìn)人城市民眾視野，從而導(dǎo)致了城市居民的政府信任更低。隨著互聯(lián)網(wǎng)特別是與智能手機(jī)相伴的移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)在農(nóng)村地區(qū)的快速普及，未來“城低農(nóng)高”的政府信任態(tài)勢也許會(huì)漸趨持平。此外，公務(wù)員在某種程度上可以說是政府形象的代言人，尤其是處于基層的公務(wù)員。遺憾的是，綜合分析1990-2009二十年間的幾大權(quán)威調(diào)查，研究者發(fā)現(xiàn)中國公民對(duì)公務(wù)員的信任長期穩(wěn)定在一個(gè)較低水平。有道是“恨屋及烏”，民眾對(duì)一線公務(wù)員的不信任自然容易泛化為對(duì)其所在機(jī)構(gòu)和政府的不信任。
如果說國家治理體系的現(xiàn)代化，必須將中央的頂層設(shè)計(jì)與地方的基層治理有機(jī)結(jié)合，那么政府信任可視作實(shí)現(xiàn)“頂天”與“立地”的催化劑。從理論角度看，政府信任是衡量政民關(guān)系的關(guān)鍵指標(biāo)，體現(xiàn)著權(quán)力的合法性和正當(dāng)性；從應(yīng)用角度看，政府信任是政策有效性的基礎(chǔ)，信任缺失會(huì)破壞政府的相對(duì)能力，進(jìn)而動(dòng)搖其執(zhí)政根基。當(dāng)前我國的政府信任狀態(tài)特別是地方政府信任，無法滿足進(jìn)一步提升基層治理水平的需要，進(jìn)而難以凝心聚力以形成對(duì)國家治理能力現(xiàn)代化的支撐。鑒于此，對(duì)政府信任這個(gè)“政治心理資源庫”進(jìn)行“系統(tǒng)升級(jí)”，勢在必行。
政府信任的升級(jí)：過程績效與信任文化
政府信任的升級(jí)，可從“硬件”和“軟件”兩個(gè)方面入手：硬件系統(tǒng)基于“制度視角”或“制度理論”，將政府信任看作政治制度（政府）運(yùn)行的結(jié)果，核心在于政府績效；軟件系統(tǒng)基于“文化視角”或“文化理論”，關(guān)注政治社會(huì)化過程以及傳統(tǒng)文化對(duì)政府信任的影響，目標(biāo)指向信任文化。