國家治理體系和治理能力是一個相輔相成的有機(jī)整體。高效、成熟、定型的高水平國家治理體系有利于國家治理能力的提升，而國家治理能力的不斷提高，也有助于充實(shí)和完善國家治理體系。在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的過程中，對治理能力進(jìn)行深入研究、科學(xué)評估，能夠?yàn)橥晟浦卫眢w系提供有益參照，同時也是推動治理能力現(xiàn)代化的重要智力支撐。
當(dāng)前，測度中國縣市治理現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)縣市治理體系、治理能力建設(shè)方面存在的主要問題，對于了解和提升中國縣域地區(qū)治理能力，以及推進(jìn)整個國家治理能力的現(xiàn)代化，有著非常重要的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。這也是我們在過去一段時期內(nèi)堅持對縣市治理能力展開測評的主要初衷。同時，處于?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）和縣市之間的地市一級，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)調(diào)控、要素資源配置、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城鄉(xiāng)發(fā)展統(tǒng)籌等方面有著異常重要的作用和地位，對其治理能力的研究和評價意義重大。
以福建省為主體的海峽西岸城市群處于長三角和珠三角兩大城市群的關(guān)鍵位置，作為靠近臺灣海峽的區(qū)域，有著非常獨(dú)特的區(qū)位條件和政策影響。尤其是近年來，面對經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的加快，區(qū)域合作的勢頭也愈發(fā)強(qiáng)勁，而海峽西岸城市群作為海峽經(jīng)濟(jì)區(qū)的核心地區(qū)，與臺灣隔海相對，既是開展對臺合作、促進(jìn)和平統(tǒng)一的前沿基地，又是帶動海峽兩岸經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主力軍。海峽西岸城市群在國家區(qū)域發(fā)展格局中具有承東啟西、連南接北的樞紐功能。北接長三角城市群，南連珠三角城市群，東接海峽東岸以臺北、臺中、高雄三大城市為核心的臺灣地區(qū)，西接長江中游城市群的環(huán)鄱陽湖城市群，是建設(shè)“一帶一路”核心區(qū)、實(shí)施國家自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略、全方位加強(qiáng)對臺合作與工作、著力深化改革開放和推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重點(diǎn)區(qū)域。福建省在海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)的建設(shè)中有著重要作用，通過充分發(fā)揮福建省的比較優(yōu)勢，優(yōu)化整合內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)，聯(lián)動海峽西岸城市群及其相關(guān)省區(qū)，從而推進(jìn)兩岸合作交流，逐步形成兩岸一體化發(fā)展的城市群——“海峽城市群”，共同構(gòu)筑我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要“增長區(qū)域”。在《海峽西岸城市群發(fā)展規(guī)劃》中，海峽西岸城市群被定位為兩岸人民交流合作的先行區(qū)、科學(xué)發(fā)展的先行區(qū)、國際合作的重要窗口、我國重要的旅游中心，以及對接“兩洲”、輻射中西部的沿海增長極。
然而應(yīng)該注意的是，相較于長三角、珠三角等城市群，海峽西岸城市群的發(fā)展還處于成長期，需要各地區(qū)優(yōu)勢互補(bǔ)，通過完善治理體系與提升治理能力來調(diào)動經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的內(nèi)生動力。因此，對海峽西岸城市群治理能力進(jìn)行定量評估，提出提升治理能力、深化區(qū)域轉(zhuǎn)型發(fā)展的對策建議，具有重要現(xiàn)實(shí)意義。
人民論壇測評中心以調(diào)整后的中國地方治理能力評價體系為理論模型，依據(jù)2014年和2015年中國城市統(tǒng)計年鑒，以及福建、江西、浙江、廣東四省各省級2015年統(tǒng)計年鑒和相關(guān)地市2014年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報提供的公開統(tǒng)計數(shù)據(jù)，對20個地市的治理能力進(jìn)行了測評、排名、比較和進(jìn)一步分析。需要說明的是，根據(jù)《海峽西岸城市群發(fā)展規(guī)劃》，海峽西岸城市群包括福建、浙江、江西和廣東四省21個城市，鑒于測評對象的統(tǒng)一性與數(shù)據(jù)的可得性，我們選取其中20個地級市進(jìn)行測評，普寧市為省直轄縣級市不作為本次測評對象。我們希望通過這種系統(tǒng)性的研究，對各地市的主要做法、有效經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行有益探索，并為促進(jìn)各地市治理能力的進(jìn)一步提升提供參考和借鑒。
指標(biāo)體系的構(gòu)建原則、依據(jù)與數(shù)據(jù)的選取
客觀地分析和比較地市治理能力，應(yīng)選取兼具代表性和可得性的數(shù)據(jù)指標(biāo)，并通過定量分析，準(zhǔn)確、科學(xué)地測量地市治理能力所涉及的各個指標(biāo)。為實(shí)現(xiàn)這一目的，我們需要吸收國內(nèi)外已有的研究成果和相關(guān)理論，需要充分考慮當(dāng)前我國地市一級區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會所處的實(shí)際發(fā)展階段。
在構(gòu)建治理能力測評理論模式過程中，我們主要遵循了全面性、系統(tǒng)性、敏感性、可比性、可操作性和動態(tài)性六個基本原則。以用最適宜的指標(biāo)來客觀評價治理能力為導(dǎo)向，以我國地市一級目前所處的發(fā)展階段和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)際為前提，以“善治”理念為指導(dǎo)，在借鑒新古典宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)、福利經(jīng)濟(jì)學(xué)、現(xiàn)代財政學(xué)和公共選擇經(jīng)濟(jì)學(xué)基本理論基礎(chǔ)上，搭建了保障能力、調(diào)控能力、財政能力、參與能力四個一級指標(biāo)及養(yǎng)老保險參保率、醫(yī)療保險參保率、失業(yè)保險覆蓋率、人均財政收入、財政收入增長能力等衡量四個一級指標(biāo)的共七個二級指標(biāo)所構(gòu)成的評價指標(biāo)體系。同時，指標(biāo)數(shù)據(jù)的選取，充分地考慮了數(shù)據(jù)的可得性。具體選擇的指標(biāo)數(shù)據(jù)說明如下。