國家治理體系和治理能力是一個有機(jī)整體，相輔相成。高效、成熟、定型的高水平國家治理體系有利于國家治理能力的提升，而國家治理能力的不斷提高，也有助于充實和完善國家治理體系。推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的過程中，對治理能力進(jìn)行深入研究、科學(xué)評估，能夠為完善治理體系提供有益參照，同時也是推動治理能力現(xiàn)代化的重要智力支撐。
當(dāng)前，測度中國縣市治理現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)縣市治理體系、治理能力建設(shè)方面存在的主要問題，對于了解和提升中國縣域地區(qū)治理能力，以及推進(jìn)整個國家治理能力的現(xiàn)代化，有著非常重要的現(xiàn)實指導(dǎo)意義。這也是我們在過去一段時期內(nèi)堅持對縣市治理能力展開測評的主要初衷。同時，處于?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）和縣市之間的地市一級，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)調(diào)控、要素資源配置、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城鄉(xiāng)發(fā)展統(tǒng)籌等方面有著異常重要的作用和地位，對其治理能力的研究和評價同樣意義重大。
長江中游城市群是以武漢城市圈、環(huán)長株潭城市群、環(huán)鄱陽湖城市群為主體形成的特大型城市群，是長江經(jīng)濟(jì)帶的重要組成部分，承東啟西、連南接北，是實施促進(jìn)中部地區(qū)崛起戰(zhàn)略、全方位深化改革開放和推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的重點區(qū)域。其對于依托黃金水道推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、加快中部地區(qū)全面崛起、探索新型城鎮(zhèn)化道路、促進(jìn)區(qū)域一體化發(fā)展具有重大意義。在《長江中游城市群發(fā)展規(guī)劃》中，長江中游城市群定位為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展新增長極、中西部新型城鎮(zhèn)化先行區(qū)、內(nèi)陸開放合作示范區(qū)和“兩型”社會建設(shè)引領(lǐng)區(qū)。長江中游城市群歷史淵源深厚，交通條件優(yōu)越，人口眾多、資源豐富，糧食生產(chǎn)優(yōu)勢明顯，三省經(jīng)濟(jì)總量均超過萬億。同時各省市在交通、產(chǎn)業(yè)、市場建設(shè)和提升區(qū)域公共服務(wù)能力等方面均強(qiáng)調(diào)打破地域界限和整合資源利用。
然而應(yīng)該注意的是，相較于長三角、珠三角等城市群的發(fā)展，長江中游城市群還處于成長期，更需要各地區(qū)優(yōu)勢互補(bǔ)，完善治理體系、提升治理能力，來提高經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的內(nèi)生動力。因此，對長江中游城市群治理能力水平進(jìn)行定量評估，提出治理能力提升、區(qū)域進(jìn)一步轉(zhuǎn)型發(fā)展的對策建議，具有重要現(xiàn)實意義。
人民論壇測評中心以調(diào)整后的中國地方治理能力評價體系為理論模型，應(yīng)用2015年的中國城市統(tǒng)計年鑒，中國人口和就業(yè)統(tǒng)計年鑒，湖北、江西和湖南三省各省級和地市級統(tǒng)計年鑒提供的公開統(tǒng)計數(shù)據(jù)，對28個地市的治理能力進(jìn)行了測評、排名、比較和進(jìn)一步分析。需要說明的是，根據(jù)《長江中游城市群發(fā)展規(guī)劃》，長江中游城市群包括湖北、湖南、江西三省31個城市。鑒于測評對象的統(tǒng)一性與數(shù)據(jù)的可得性，我們選取其中28個地級市進(jìn)行測評，仙桃、潛江、天門三個省直轄縣級市不作為本次測評對象。我們希望通過這種系統(tǒng)性的研究，對各地市的主要做法、有效經(jīng)驗進(jìn)行探索，并為促進(jìn)各地市治理能力的進(jìn)一步提升，提供參考和借鑒。
指標(biāo)體系的構(gòu)建原則、依據(jù)與數(shù)據(jù)的選取
為客觀分析和比較地市治理能力，應(yīng)選取兼具代表性和可得性的數(shù)據(jù)指標(biāo)，并通過定量分析，準(zhǔn)確、科學(xué)地測量地市治理能力所涉及的各個指標(biāo)。為實現(xiàn)這一目的，我們需要吸收國內(nèi)外已有研究成果和相關(guān)理論，更需要充分考慮當(dāng)前我國地市一級區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會所處的實際發(fā)展階段。
在構(gòu)建治理能力測評理論模式過程中，我們主要遵循了全面性、系統(tǒng)性、敏感性、可比性、可操作性和動態(tài)性六個基本原則。以用最適宜的指標(biāo)來客觀評價治理能力為導(dǎo)向，以我國地市一級目前所處的發(fā)展階段和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實際為前提，以“善治”理念為指導(dǎo)，在借鑒新古典宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)、福利經(jīng)濟(jì)學(xué)、現(xiàn)代財政學(xué)和公共選擇經(jīng)濟(jì)學(xué)基本理論基礎(chǔ)上，搭建了保障能力、調(diào)控能力、財政能力、參與能力四個一級指標(biāo)及養(yǎng)老保險參保率、醫(yī)療保險參保率、失業(yè)保險覆蓋率、人均財政收入、財政收入增長能力等衡量四個一級指標(biāo)的共七個二級指標(biāo)構(gòu)成的評價指標(biāo)體系。同時，在指標(biāo)數(shù)據(jù)選取方面，又是充分建立在數(shù)據(jù)的可得性之基礎(chǔ)上，具體選擇的指標(biāo)數(shù)據(jù)說明如下。
保障能力
社會保障被視為人類社會文明的重要標(biāo)志之一。福利經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，完善的社會保障制度，不僅能夠使人們在年老、生病、失業(yè)、工傷、生育等特殊時期得到應(yīng)有的扶持和幫助，而且能夠大大降低人們對于未來的不確定性預(yù)期，使人們的消費(fèi)、投資（包括人力資本投資）等經(jīng)濟(jì)社會行為更加理性、更具有可持續(xù)性。為保證各省市統(tǒng)計口徑一致，并結(jié)合數(shù)據(jù)可得性，我們選擇了以各地市的基本養(yǎng)老保險參保率（城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)在城鎮(zhèn)人口數(shù)中占比）、基本醫(yī)療保險參保率（城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險參保人數(shù)在城鎮(zhèn)人口數(shù)中比）、失業(yè)保險覆蓋率（失業(yè)保險參保人數(shù)在城鎮(zhèn)人口數(shù)中占比）來綜合反映各地市的保障能力。