以安全生產(chǎn)監(jiān)督為例看管理模式的均衡與選擇
屬地管理模式。當“條”與“塊”產(chǎn)生利益沖突或者矛盾時，就有可能出現(xiàn)地方政府干涉垂管部門依法行政的現(xiàn)象。因為在“塊管”模式下，職能部門由各該級地方人民政府管理并執(zhí)行政府的行政指令，其職能的發(fā)揮更與本級政府的執(zhí)政理念趨于一致并強力捍衛(wèi)。如企業(yè)進行生產(chǎn)必須通過安全設施和措施的考核與驗收，如果該企業(yè)是一個不符合安全生產(chǎn)的企業(yè)，地方政府未能給予審核通過，那么政府和企業(yè)都沒有獲得收益。假使企業(yè)為了通過安全審核，就會采取不正當手段賄賂政府，讓地方職能部門通過其安全審核而投入生產(chǎn)，實現(xiàn)共贏，即企業(yè)獲得利潤、政府獲得稅收、職能部門人員獲得賄金，多方獲利以至形成合謀。如果中央政府監(jiān)管措施到位，出現(xiàn)問題問責嚴厲，那么地方政府就不敢通過該企業(yè)的申請，合謀就不能達成。
根據(jù)納什均衡理論，到底地方職能部門是否通過該企業(yè)的安全考核，取決于企業(yè)賄賂職能部門的賄金及政府期待該企業(yè)獲批生產(chǎn)后的政府收益。企業(yè)和政府的博弈，政府處理合格企業(yè)和不合格企業(yè)的安全審批態(tài)度區(qū)別較大，在對不合格企業(yè)的談判博弈中政府更為主動，態(tài)度更為堅決，如果企業(yè)采用常規(guī)
方式通過安全生產(chǎn)監(jiān)督部門的申請，那么企業(yè)就會選擇安全的生產(chǎn)方式從事生產(chǎn)；如果企業(yè)采用了不正當手段通過了安全生產(chǎn)監(jiān)督部門的申請，那么企業(yè)就會選擇不安全的生產(chǎn)方式從事生產(chǎn)，那么政府就會與企業(yè)形成合謀，獲得不正當利益，包括部門人員的索賄、政府的稅收等。安全生產(chǎn)監(jiān)督部門是否通過該企業(yè)的安全審批，影響最大的就是投資額的大小，投資越大，審批通過的可能性越大，企業(yè)越可能采取不安全的生產(chǎn)方式從事生產(chǎn)，如天津濱海新區(qū)爆炸事件的發(fā)生。從而我們可以看出，如果企業(yè)投資較大，那么企業(yè)就有可能選擇不安全的生產(chǎn)方式，從而節(jié)約更大的安全投入成本，反之，企業(yè)投資小，有可能會選擇安全的生產(chǎn)方式，決定于他們在與政府的博弈中的話語權(quán)與影響力的差異。
垂直管理模式。在垂直管理模式下，安全生產(chǎn)監(jiān)督部門與地方政府關(guān)系相對獨立，安全生產(chǎn)監(jiān)督部門對是否通過企業(yè)的安全生產(chǎn)自主決定，受地方政府的干預和影響有限。安全檢查考核不合格企業(yè)的審批被安全生產(chǎn)監(jiān)督部門否決，企業(yè)和安全生產(chǎn)監(jiān)督部門都沒有獲利。假設企業(yè)采取不正當手段，支付一定的賄金，讓安全生產(chǎn)監(jiān)督部門通過其審批，雙方達成合謀。假設該企業(yè)安全生產(chǎn)審批為中央政府獲知，就會對安全生產(chǎn)監(jiān)督部門和企業(yè)進行處罰，所以安全生產(chǎn)監(jiān)督部門就有可能否決企業(yè)的安全審批。從考慮安生生產(chǎn)監(jiān)督部門的垂管角度看，企業(yè)未能通過審批，并不影響安全生產(chǎn)監(jiān)督部門人員的工資收入（工資來源于中央財政，不受地方各級政府影響），基于此可以得出，垂管的安全生產(chǎn)監(jiān)督部門對于不合格企業(yè)的安全審批要優(yōu)于屬地管理的安全生產(chǎn)監(jiān)督部門對不合格企業(yè)的審批，即在對安全檢查考核不合格企業(yè)的審批上，垂直管理模式好于屬地管理模式。
那么在對合格企業(yè)的審批上呢，垂直管理模式下的安全生產(chǎn)監(jiān)督部門因為其通過或者不通過企業(yè)的安全申請，對其工資收入、弱激勵等影響不大，反而滋生為難企業(yè)的情況，從而使索賄成功，從這一點上來看，垂直管理模式下的安全生產(chǎn)監(jiān)督部門劣于屬地管理模式下的安全生產(chǎn)監(jiān)督部門，因為在屬地管理模式下的安全生產(chǎn)監(jiān)督部門會更容易讓企業(yè)獲批從而使政府獲得收益，企業(yè)支付的賄金可能更少。在垂直管理模式下的安全生產(chǎn)監(jiān)督部門因為通過企業(yè)的安全批準并不能分享到企業(yè)的收益，對企業(yè)是否通過批準態(tài)度不積極，企業(yè)要獲批就需要支付大量的賄金，企業(yè)收益降低，如果獲批通過，就可能采取不安全的生產(chǎn)方式從事生產(chǎn)。如果企業(yè)總是得不到垂直管理模式下的安全生產(chǎn)監(jiān)督部門的通過，那么企業(yè)要想生產(chǎn)，只能采用安全的生產(chǎn)方式。假設企業(yè)采用非正常手段獲批，那么就與安全生產(chǎn)監(jiān)督部門達成合謀，就會采用不安全生產(chǎn)方式從事生產(chǎn)。
垂直與屬地管理模式的選擇。安全效益最大化是原則。由于受政治、法律、傳統(tǒng)習慣的影響，對官員問責機制落實不力，所以不論是垂直管理或者是屬地管理模式下的安全生產(chǎn)監(jiān)督都有可能通過不合格企業(yè)的安全生產(chǎn)。聶輝華和蔣敏杰認為：“地方政府和煤炭企業(yè)的合謀是礦難發(fā)生的重要原因。”又認為：“當負責煤炭安全監(jiān)察的安監(jiān)局和煤礦監(jiān)局建立垂直管理體制后，政企合謀減少，煤礦死亡率下降。”⑥由此可以看出，垂直管理模式下的安全生產(chǎn)監(jiān)督全讓更多的企業(yè)選擇安全的方式從事生產(chǎn)。換句話說，審批安全不合格企業(yè)時，垂直管理模式要優(yōu)于屬地管理模式。如果提高垂直管理模式下職能部門人員的綜合素質(zhì)，那么他們就會對企業(yè)發(fā)難少，垂直管理模式的缺點減少，那么從整體上可能更優(yōu)于屬地管理模式，因為垂直管理模式下的安全生產(chǎn)監(jiān)督更利于企業(yè)選用安全生產(chǎn)模式，使管理效益最大化。
筆者從安全生產(chǎn)監(jiān)督的角度對行政管理的兩種模式進行了分析與探討，得出在對安全生產(chǎn)不合格企業(yè)的審批上，垂直管理模式優(yōu)于屬地管理模式；在安全合格企業(yè)的審批上，屬地管理模式要優(yōu)于垂直管理模式。但當垂直管理模式下的安全生產(chǎn)監(jiān)督部門對企業(yè)的刁難較小時，垂直管理要優(yōu)于屬地管理模式，并且能鼓勵更多的企業(yè)選擇安全的生產(chǎn)方式從事生產(chǎn)，促進經(jīng)濟又快又好地發(fā)展，推進社會的和諧，實現(xiàn)經(jīng)濟和社會效益的雙贏。
（作者單位：北京大學，清華大學社會科學學院經(jīng)濟學研究所）
【注釋】
①謝慶奎：《中國政府體制分析》，北京：中國廣播電視出版社，1995年，第91頁。
②張慶松：“建立國家功能部門中央垂直領(lǐng)導體制的必要性”，《時局評論周刊》，2001年第2期。
③［美］詹姆斯·R·湯森，布蘭特利·沃馬克：《中國政治》，南京：江蘇人民出版社，2003年，第228頁。
④金太軍，趙暉等：《中央與地方政府關(guān)系建構(gòu)與調(diào)諧》，廣州：廣東人民出版社，2005年，第208頁。
⑤陳澤偉：“冷觀政府垂直管理”，《瞭望》，2006年第46期。
⑥聶輝華，蔣敏杰：“政企合謀與經(jīng)濟發(fā)展”，《經(jīng)濟學》（季刊），2006年第6卷第1期，第75~90頁。
責編 /許國榮（實習）
